9.1 Sammendrag

9.1.1 Kommunal- og regionaldepartementets forvaltning og gjennomføring av budsjettet for 2007

9.1.1.1 Generelt om resultatet av revisjonen

Kommunal- og regionaldepartementet har ansvar for to underliggende virksomheter. Riksrevisjonen har avgitt ett revisjonsbrev uten merknader og ett revisjonsbrev med merknader til Den norske stats husbank.

Riksrevisjonen har kontrollert statsrådens forvaltning av statens interesser i ett deleid aksjeselskap. Riksrevisjonen har ikke merknader til statsrådens forvaltning.

9.1.1.2 Styring, måloppnåelse og resultatrapportering til Stortinget i forhold til det årlige budsjettet

KOmmune-STat-RApportering (KOSTRA)

KOSTRA er et nasjonalt informasjonssystem som er etablert for å formidle styringsinformasjon om kommunal virksomhet. Riksrevisjonens gjennomgåelse av KOSTRA viser at det er risiko for at kommunene rapporterer tall som ikke er sammenlignbare. Anslagene fra KOSTRA-tallene er basert på relativt enkle forutsetninger, og kvaliteten på dataene kan være variable. Departementet har ikke etablert noen opplæringstiltak for å skolere kommuner for riktig rapportering i KOSTRA og dermed høyne kvaliteten på tallene. Departementet begrenser sitt ansvar til å svare på innkommende henvendelser fra kommuner og fylkeskommuner som sendes via fylkesmannsembetene. I disse henvendelsene reises det prinsipielle spørsmål, og departementet mottar gjennomsnittlig én til to henvendelser i uken. I tillegg kommer en rekke henvendelser som sluttbehandles av fylkesmannsembetene og Samordningsrådet i KOSTRA. Det finnes ikke noen informasjon om at departementet bidrar med opplæring av ansatte i fylkesmannsembetene for å sikre at de utfører en enhetlig og adekvat veiledning overfor kommunene med tanke på rapporteringsregelverket.

Revisjonens kontroll har i tillegg vist at det er underrapportering i KOSTRA ved at det kun var 50 prosent av særbedriftene i kommunesektoren som rapporterte regnskapsdata til KOSTRA innen juni 2007. Det framgår av rapporteringsregelverket at departementet ikke har etablert virkemidler for å sanksjonere slike avvik.

Departementet viser til at ansvaret for opplæring av egne ansatte ligger hos hver enkelt kommune og fylkeskommune. Departementets og fylkesmannens ansvar er begrenset til å avklare faglig tvil om hvordan rapporteringsregelverket skal forstås. Departementet hevder videre at denne praksisen er parallell til departementets ansvar for forvaltning av andre lover og forskrifter. Departementet uttaler også at antallet henvendelser om rapporteringsregelverket har blitt mindre etter hvert som KOSTRA har blitt mer innarbeidet i kommunesektoren. Departementet påpeker for øvrig at det ikke er noen garanti for at kommunene sørger for de nødvendige avklaringene og fører regnskapene i tråd med forskriftene, eller at de har den samme oppfatningen av forholdsvis like problemstillinger.

Departementet har svart at det er særbedriftenes eget ansvar å rapportere i henhold til regelverket. Departementet uttaler videre at Samordningsrådet i 2006 etablerte en arbeidsgruppe som skulle komme med forslag til hvordan nøkkeltallene i KOSTRA skal kunne omfatte større deler av kommunesektorens totale virksomhet. Et forslag har vært å øke det totale antallet enheter som rapporterer i KOSTRA, ved at kommunene og tilhørende organisatoriske enheter får flere kontaktpunkt med fylkesmennene. Departementet hevder at tilbakemeldinger fra Statistisk sentralbyrå tyder på at dette tiltaket har gitt positive resultater.

9.1.2 Regnskaper der Riksrevisjonen har vesentlige merknader

9.1.2.1 Den norske stats husbank

Anskaffelser

Riksrevisjonen har kontrollert anskaffelser knyttet til konsulenttjenester innenfor rådgivning, policy- og strategiutvikling og ikt. Revisjonen avdekket flere omfattende brudd på regelverket for offentlige anskaffelser. Revisjonen viser at det er store svakheter i den overordnede styringen av anskaffelsesområdet. Flere av anskaffelsene som ikke er i henhold til regelverket, har Husbankens sentrale ledelse selv framforhandlet. Revisjonen viste også at det var tette kontakter mellom Husbankens ledelse og innleid konsulent.

Departementet viser til tildelingsbrev til Husbanken, hvor det er vist til loven om offentlige anskaffelser med tilhørende regelverk, og at departementet forutsetter at Husbanken ivaretar de forpliktelsene dette medfører. Generelt mener departementet at statens standardavtaler eller lignende bør benyttes ved større anskaffelser. Departementet understreker at hovedregelen er at fakturaer skal betales etterskuddsvis, og dersom det forskuddsbetales, bør det for større beløp innhentes bankgaranti. I tillegg er departementet av den oppfatning at alle konsulentoppdrag skal ha en konkret oppdragsbeskrivelse.

Departementet uttaler at Husbanken i 2007 har satt i verk tiltak og økt kompetansen for å kvalitetssikre prosessen for offentlige anskaffelser. Departementet uttaler videre at disse tiltakene på anskaffelsesområdet vil bli fulgt opp i styringsdialogen.

Kompetansetilskuddsprosjekter

Habilitet

Husbanken skal forvalte kompetansetilskudd i henhold til fastsatte retningslinjer. Kompetansetilskuddet skal bidra til å heve kompetansen på det bolig- og bygningspolitiske området. Tilskuddet skal først og fremst brukes på forskning og utredning, utviklings- og pilotprosjekter og informasjonstiltak.

Husbanken har opplyst at det boligsosiale forskningsmiljøet er lite, og at det er formelle og uformelle bånd mellom ledelsen, ansatte i Husbanken som administrerer kompetansetilskuddet, og mottakere av kompetansetilskuddet i boligforskningsmiljøet. Videre blir det opplyst at saksbehandlere i Husbanken publiserer forskningsresultater sammen med forskere som får tildelt kompetansetilskudd. At det er høy risiko for rolleblandinger, ble bekreftet da revisjonen avdekket at en person som var mottaker av kompetansetilskuddsmidler, samtidig hadde en løpende konsulentavtale med Husbanken om leveranse av rådgivningstjenester. Nettopp fordi miljøet er lite, mener Husbanken at habilitetsvurderinger er spesielt viktig. Riksrevisjonen fant ved sin gjennomgåelse av et utvalg kompetansetilskuddsprosjekter at habilitetsvurderinger manglet for samtlige av de kontrollerte prosjektene.

Departementet ser at et lite boligsosialt fagmiljø medfører risiko, men påpeker at Husbanken har opplyst at habilitetsproblematikk nå skal innarbeides som et eget punkt i Husbankens interne innkjøpsprosedyre. Departementet mener at dette tiltaket vil redusere risikoen og sette fokus på eventuelle rolleblandinger. Videre viser departementet til at den nevnte avtalen ble sagt opp av Husbanken 7. april 2008.

Manglende risikovurdering i forbindelse med "Kartlegging av bostedsløse"

Revisjonen av kompetansetilskudd avdekket manglende risikovurdering for kompetansetilskuddsprosjektet "Kartlegging av bostedsløse". Husbanken lanserte dette prosjektet for å få måltall på bostedsløse i 2007. Husbanken valgte å ikke sørge for en juridisk avklaring mot Sosial- og helsedirektoratet i forkant av anbudskonkurransen for å undersøke om prosjektet lot seg realisere. Etter gjennomført anbudskonkurranse ble det klart at Sosial- og helsedirektoratet ikke ville gi fritak fra taushetsplikten, noe prosjektet var avhengig av. Manglende dispensasjon har ført til merkostnader knyttet til utsettelse av prosjektet, og departementet og regjeringen får ikke måltall for antall bostedsløse i 2007, det året da strategien for å forebygge og bekjempe bostedsløshet, "På vei til egen bolig", avsluttes.

Departementet uttaler at det gjerne skulle ha sett at Husbanken fikk utført oppdraget i tråd med bestillingen i tildelingsbrevet for 2007. Departementet viser videre til at Helse- og omsorgsdepartementet senere har omgjort vedtaket fra Sosial- og helsedirektoratet, og at departementet har blitt løpende orientert av Husbanken om utviklingen i saken.

Manglende evaluering av nytteeffekter ved ikt-prosjektet "Bostøttemodernisering"

Riksrevisjonens kontroll av gevinstrealiseringsplaner og evaluering av nytteeffekter har vist at Husbanken mangler en systematisk håndtering av gevinstvurdering og i liten grad har definert kriterier for måling av oppnådde gevinster ved gjennomføring av det flerårige ikt-prosjektet "Bostøttemodernisering". Husbanken har heller ikke tatt i bruk SSØs veileder for samfunnsøkonomisk analyse og gevinstrealisering i forbindelse med vurdering av besparelser og kvantitative gevinster når planlagte ikt-prosjekter blir utredet.

Departementet uttaler at det i tildelingsbrevet til Husbanken for 2007 viste til SSØs veileder i samfunnsøkonomisk analyse og gevinstrealisering for ikt-prosjekter, og at Husbanken har orientert departementet om at ny handlingsplan for ikt-strategi vil ha fokus på aktivitetsplan og gevinstanalyser. Departementet uttaler videre at den nye ikt-strategien for Husbanken for 2008–2010 legger opp til å ivareta tilfredsstillende framdrift, og at det i Husbankens direktørmøte i mars 2005 ble vedtatt som hovedprinsipp at gevinstrealisering skal gjennomføres for ikt-prosjekter. Departementet viser til at Bostøttemoderniseringsprosjektet startet før dette, og at det ble gjennomført en risiko- og sårbarhetsanalyse i 2002 som indikerte behov for modernisering av og endring i infrastrukturen i bostøttesystemet. Departementet viser videre til at det ofte er vanskelig å kvantifisere nytteeffekter, og at redusert sårbarhet var en viktig del av gevinstrealiseringen ved nytt bostøttesystem.

9.1.3 Riksrevisjonen uttaler

KOSTRA

Riksrevisjonen konstaterer at departementets inntrykk er at kvaliteten på KOSTRA-tallene generelt er høy, men det er fremdeles mangler, og kvaliteten kan fortsatt bli bedre. Departementet vil derfor fortsette arbeidet med å utvikle KOSTRA.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet viser til at kommuner og fylkeskommuner som selvstendige forvaltningsnivåer har et selvstendig ansvar for å tolke og innrette seg etter gjeldende rapporteringskrav. Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at departementet ikke har etablert noen kvalitetshevende tiltak som sikrer større oppfølging av kommuner og fylkeskommuner for innrapporteringen av regnskaps- og tjenestedata.

Riksrevisjonen har merket seg at departementet er enige i at det foreligger underrapportering fra særbedriftene. Departementet har gitt fylkesmennene i oppdrag å ha særlig fokus på at kommunene, kommunale foretak og interkommunale selskap rapporterer KOSTRA-data av høy kvalitet innen fristen. Riksrevisjonen forutsetter at departementet følger dette tett opp, blant annet i styringsdialogen med fylkesmennene.

Husbanken

Riksrevisjonen har vesentlige merknader til Husbankens gjennomføring av budsjettet. De disposisjoner som ligger til grunn for regnskapet, innebærer vesentlige brudd på gjeldende regelverk og er ikke akseptable ut fra normer og standarder for statlig økonomiforvaltning.

Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Husbanken ikke har overholdt regelverket for offentlige anskaffelser ved kjøp av ikt- og rådgivningstjenester. Det er uheldig at det foreligger rolleblanding mellom mottaker av kompetansetilskudd og Husbanken ved en av anskaffelsene. Riksrevisjonen er spesielt kritisk til at noen av de ulovlige anskaffelsene ble framforhandlet og inngått av Husbankens toppledelse. For at anskaffelsesregelverket skal kunne etterleves i resten av organisasjonen, er det viktig at ledelsen selv har et bevisst og ansvarlig forhold til regelverket. Riksrevisjonen har merket seg at departementet ser alvorlig på bruddene på regelverket for offentlige anskaffelser, og at departementet erkjenner sitt overordnede ansvar for at Husbanken har forsvarlig intern kontroll. Riksrevisjonen forutsetter at etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser vil bli løpende fulgt opp i styringsdialogen mellom departementet og Husbanken.

Riksrevisjonen har merket seg departementets vurdering av at Husbanken har utfordringer når det gjelder dobbeltroller knyttet til kompetansetilskuddet. Riksrevisjonen har videre merket seg departementets vurdering av at det ikke har utøvd mangelfull styring og initiativ på området og konstaterer at departementet ikke vil gjennomføre en særskilt undersøkelse av kompetansetilskuddsordningen. Riksrevisjonen konstaterer videre at departementet er positive til at saksbehandlere i Husbanken publiserer faglige artikler sammen med forskere som får tildelt kompetansetilskudd. Riksrevisjonen er kritisk til at departementet ikke pålegger Husbanken å gjøre noe med dette forholdet når både Husbanken og departementet erkjenner manglende habilitetsvurderingsrutiner på området. Riksrevisjonen understreker viktigheten av at offentlige tjenestemenn som forvalter statlige tilskuddsmidler, nyter tillit utad. Tette bånd mellom tilskuddsforvaltere og tilskuddsmottakere kan raskt rokke ved ordningens legitimitet.

Riksrevisjonen ser det som kritikkverdig at Husbanken i liten grad har definert kriterier for måling av gevinster ved gjennomføringen av Bostøttemoderniseringsprosjektet. I tillegg mangler Husbanken en systematisk håndtering av gevinstvurderinger. Riksrevisjonen har merket seg at hovedprinsippet om at det skal gjennomføres en vurdering av gevinstrealisering for ikt-prosjekter ble vedtatt av Husbanken etter oppstarten av Bostøttemoderniseringsprosjektet, men at gevinstrealisering og nytteeffekt var selvstendige poeng allerede da prosjektet ble etablert. Riksrevisjonen har videre merket seg at en betydelig del av gevinstrealiseringen vedrørende bostøttemoderniseringen handlet om at et nytt system ville redusere sårbarheten betraktelig. Riksrevisjonen konstaterer at departementet ikke tidligere har sørget for at Husbanken gjennomfører systematiske gevinstvurderinger.

Riksrevisjonen konstaterer at departementet anser det som uheldig at kartleggingen av bostedsløse ikke ble gjennomført etter planlagte tidsfrister. Kartleggingen var en sentral del av arbeidet for å kunne uttale seg om samfunnseffektene av den boligsosiale innsatsen. Riksrevisjonen er kritisk til at nødvendig risikovurdering ikke ble gjennomført, spesielt med tanke på at strategien "På vei til egen bolig" skulle ha den høyeste prioriteten i Husbankens virksomhet i 2007.

9.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at Kommunal- og regionaldepartementet har ansvaret for to underliggende virksomheter. Riksrevisjonen har avgitt ett avsluttende revisjonsbrev uten merknader. Den norske stats husbank har fått avsluttende revisjonsbrev med merknader. Komiteen viser videre til at Riksrevisjonen har kontrollert statsrådens forvaltning av statens interesser i ett deleid aksjeselskap og at de ikke har merknader til statsrådenes forvaltning.

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonens gjennomgåelse av KOSTRA viser at det er risiko for at kommunene rapporterer tall som ikke er sammenlignbare. Komiteen finner det kritikkverdig at departementet ikke har etablert noen kvalitetshevende tiltak. Komiteen vil peke på at KOSTRA-rapporteringen legges til grunn for beregning av tilskudd, og dermed blir det risiko for at grunnlaget for tilskuddsberegningen ikke er korrekt.

Komiteen viser til at det foreligger underrapportering i KOSTRA fra særbedriftene og at departementet har gitt fylkesmennene i oppdrag å ha særlig fokus på at kommunene, kommunale foretak og interkommunale selskap rapporterer KOSTRA-data av høy kvalitet innen fristen. Komiteen forutsetter at departementet følger opp dette temaet.

Komiteen ser alvorlig på at Husbankens disposisjoner som ligger til grunn for regnskapet, innebærer vesentlige brudd på gjeldende regelverk. Komiteen viser videre til at regelverket for offentlige anskaffelser ikke er fulgt og at det foreligger rolleblandinger mellom mottaker av kompetansetilskudd og Husbanken ved en av anskaffelsene. Komiteen har merket seg at departementet erkjenner at Husbanken har utfordringer knyttet til dobbeltroller i forbindelse med kompetansetilskuddet. Komiteen vil peke på at tette bånd mellom tilskuddsforvaltere og tilskuddsmottakere raskt kan rokke ved ordningens legitimitet. Det er spesielt kritikkverdig at noen av de ulovlige anskaffelsene ble framforhandlet og inngått av Husbankens toppledelse. Komiteen forutsetter at departementet pålegger Husbanken å gjøre noe med disse forholdene.

Komiteen har merket seg at Husbanken i liten grad har definert kriterier for måling av gevinster ved gjennomføring av Bostøttemoderniseringsprosjektet og at det mangler en systematisk håndtering av gevinstvurderinger.

Komiteen har merket seg at departementet anser det som uheldig at kartleggingen av bostedsløse ikke ble gjennomført etter planlagte tidsfrister. Kartleggingen var sentral for å kunne uttale seg om samfunnseffektene av den boligsosiale innsatsen. Komiteen vil peke på at det er kritikkverdig at nødvendig risikovurdering ikke ble gjennomført, spesielt fordi strategien "På vei til egen bolig" skulle ha høyeste prioritet i Husbankens virksomhet i 2007.