16.1 Sammendrag

16.1.1 Innledning

Samlet utgiftsbevilgning til Nærings- og handelsdepartementet i 2011 utgjorde 92 956 mill. kroner. Inntektsbevilgningen i 2011 utgjorde 66 091 mill. kroner. Nærings- og handelsdepartementet har ansvaret for 10 virksomheter, 23 selskaper og 1 særlovsselskap.

16.1.2 Riksrevisjonen uttaler

Riksrevisjonen har avgitt åtte avsluttende revisjonsbrev uten merknad, og to avsluttende revisjonsbrev med merknad til henholdsvis Garantiinstituttet for eksportkreditt og Norsk Romsenter.

16.1.2.1 Nærings- og handelsdepartementets styring, måloppnåelse og resultatrapportering til Stortinget

16.1.2.1.1 Altinn

Riksrevisjonen ser alvorlig på at svakhetene ved den eksisterende løsningen har medført forsinkelser i tjenesteproduksjonen, og dermed at realisering av gevinster har blitt skjøvet framover i tid. Riksrevisjonen anser det som svært alvorlig at det nå er skapt usikkerhet om Altinn-løsningen kan takle de volumene som særlig arbeids- og velferdsetaten har behov for, noe som var en viktig forutsetning for Altinn. Riksrevisjonen ser derfor med bekymring på om Altinn-løsningen vil oppfylle de mål og budsjettrammer som lå til grunn for mandatet og Stortingets vedtak og forutsetninger for Altinn.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det samtidig behov for å utvikle og styrke etatsstyringen i de aktuelle departementene, og koordineringen mellom disse for å samordne pågående ikt-prosjekter. Riksrevisjonen anser det som viktig å få flere virksomheter til å ta i bruk Altinn på en måte som reduserer skjemabelastningen og bidrar til størst mulig effekt for samfunnet. Riksrevisjonen anser det videre som nødvendig at Nærings- og handelsdepartementet så raskt som mulig sørger for at Altinn-løsningen blir robust nok til å ta imot både nye tjenesteeiere og nye tjenester.

Riksrevisjonen ser alvorlig på at det har vært en økning i antall uønskede hendelser, slik som driftsavbrudd og kritiske feilsituasjoner. I 2011 ble det registrert flest alvorlige feil knyttet til utvikling og drift av Altinn mot slutten av året. I tillegg oppsto det en ny alvorlig hendelse i forbindelse med utleggingen av selvangivelsen våren 2012. Etter Riksrevisjonens vurdering har departementets overordnede styring av utviklingen av Altinn-løsningen ikke vært god nok. Spesielt etter at den kritiske hendelsen oppsto ved utsendelse av selvangivelsen i mars 2011, burde det blitt iverksatt tiltak for å unngå nye hendelser i 2012. Selv om det ifølge departementet har vært en tettere oppfølging av prosjektet gjennom vinteren 2012, burde departementet i en tidligere fase ha prioritert tettere oppfølging av utviklingen i Altinn.

Riksrevisjonen registrerer at departementet arbeider med å iverksette nye tiltak framover. Riksrevisjonen vil understreke behovet for konkrete og proaktive tiltak for å møte det risikobildet som Altinn har til enhver tid, og påpeker viktigheten av at departementet i sin framtidige etatsstyring angir målbare styringsparametre for å sikre at målene for Altinn blir nådd.

Riksrevisjonen ser videre alvorlig på at departementet ikke har initiert endringer i de overordnede beredskapsplanene for Altinn etter den kritiske hendelsen i 2011. Riksrevisjonen har merket seg at det nå arbeides med en full gjennomgang av planverket i løpet av 2012, men er likevel kritisk til at den planlagte beredskapsøvelsen i 2012 kun skal gjennomføres som en skrivebordsøvelse.

Riksrevisjonen er kritisk til at Nærings- og handelsdepartementet ikke har vært mer opptatt av å sikre kompetanseoverføring fra innleide konsulenter til Brønnøysundregistrenes egen organisasjon. Riksrevisjonen har merket seg at departementet nå har initiert en gjennomgang for å synliggjøre kompetansegapet, og samtidig har gitt Brønnøysundregistrene i oppdrag å styrke og tydeliggjøre Altinn i organisasjonen.

Riksrevisjonen konstaterer at Nærings- og handelsdepartementet heller ikke i 2011 har holdt løpende oversikt over totalkostnaden for Altinn fra satsingens oppstart. Riksrevisjonen ser alvorlig på at departementet ikke har etablert et rapporteringssystem for Brønnøysundregistrene og andre tjenesteeiere som kan dokumentere at totalt forbrukte ressurser på Altinn-satsingen er innenfor de budsjettrammene som Stortinget har vedtatt. Riksrevisjonen registrerer at det nå skal legges opp til en årlig gjennomgang av alle kostnadene relatert til Altinn. Riksrevisjonen anser det kritikkverdig at Nærings- og handelsdepartementet fortsatt ikke har lagt fram en oppstilling over totalkostnaden for Altinn ved utgangen av 2011.

16.1.2.2 Regnskaper der Riksrevisjonen har vesentlige merknader

16.1.2.2.1 Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK)

Departementets styring

Riksrevisjonen anser det som kritikkverdig at Nærings- og handelsdepartementets oppfølging og styring av GIEK framstår som mangelfull. Revisjonen for 2011 viser at styringsdialogen og myndighetsstrukturen for GIEK er utfordrende, likeså forståelsen av rammeverket som gjelder for GIEKs monopolbaserte tjenesteyting og virksomhetens administrasjon.

Riksrevisjonen merker seg departementets understreking av GIEKs delegerte myndighet, jf. statens økonomiregelverk og styrets ansvar i henhold til GIEKs vedtekter og hovedinstruks. Departementet har likevel et selvstendig ansvar for oppfølging og styring av forvaltningsbedriften GIEK. Riksrevisjonen understreker at GIEK er en del av forvaltningen, og at staten bærer et økonomisk og juridisk ansvar for virksomheten, der statsråden i Nærings- og handelsdepartementet er parlamentarisk og konstitusjonelt ansvarlig for alle sider ved virksomheten. Det omfatter blant annet både økonomisk styring og virksomhetens utførelse av tillagte oppgaver.

Riksrevisjonen merker seg at departementet framover vil vurdere risiki knyttet til GIEK, spesielt innenfor de områdene Riksrevisjonen har hatt merknader til, som håndtering av habilitetsspørsmål og bruk av informasjon, samt overholdelse av regelverk for offentlige anskaffelser. I forbindelse med risikovurderingene vil Nærings- og handelsdepartementet vurdere om det er behov for å iverksette nye tiltak. Dette vil Riksrevisjonen følge opp i den løpende revisjonen framover.

Habilitetsmessige forhold og bruk av informasjon

GIEK har en sentral markedsrolle, og informasjon fra garantisøkere inneholder ofte svært sensitiv finansiell informasjon. Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at GIEK har mindre restriktive føringer for handel i finansielle instrumenter, og for å inneha eierandeler i selskaper som virksomheten har garantiansvar for, enn det andre statlige finansaktører har innenfor sine ansvarsområder. Riksrevisjonen ser alvorlig på at departementet ikke synes å se at dette kan få alvorlige konsekvenser for GIEKs tillit og omdømme, og at et strengere regelverk vil kunne redusere risikoen for misbruk av informasjon.

Riksrevisjonen er videre kritisk til at verken GIEK eller departementet anser det som et problem for styrets kollegiale saksbehandling og styringsdyktighet at det nesten uten unntak er ett eller flere styremedlemmer som er inhabile i de garantisaker som er til behandling. Dette innebærer at styremedlemmenes faglige kompetanse i mange saker ikke vil kunne anvendes i styrets saksbehandling, siden medlemmene ofte vurderes å være inhabile i de garantisakene de faktisk har størst kompetanse innenfor.

Riksrevisjonen ser positivt på at GIEK nå skal gå gjennom rutiner for dokumentasjon av de habilitetsvurderingene som gjøres i garantisaksbehandlingen. Riksrevisjonen merker seg også at GIEK skal gå gjennom habilitetsrutinene og retningslinjene for handel i verdipapirer på nytt, og at departementet skal se til at GIEKs styre følger opp arbeidet med habilitetsvurderinger og mulig tiltak for i større grad å kunne hindre spredning av sensitiv informasjon internt og utad.

Internkontroll

Riksrevisjonen ser alvorlig på at GIEK innenfor flere områder har mangelfull styring over egen virksomhet. Særlig framstår kostnadskontrollen og budsjettstyringen som svak, herunder oppfølgingen av anskaffelser og konsulentbruk.

GIEK har siden 2009 hatt en omfattende økning i bruk av eksterne konsulenter og rådgivere. Riksrevisjonen vil peke på at økningen i kostnader til konsulenter ikke har vært tilstrekkelig budsjettert, og at dette de siste årene har gitt behov for ekstrabevilgning i revidert nasjonalbudsjett. Dette viser mangelfull virksomhetsplanlegging. Riksrevisjonen merker seg GIEKs omfattende bruk av konsulenter blant annet til utførelse av administrative kjerneoppgaver. Riksrevisjonen er kritisk til at GIEK har gjort seg avhengig av eksterne konsulenter for å utføre sine oppgaver.

Riksrevisjonen konstaterer at Nærings- og handelsdepartementet har godkjent opprettelsen av et eget advokatkontor i GIEK etter å ha forelagt saken for Regjeringsadvokaten. Riksrevisjonen vil peke på at det er opplyst at dette ikke vil redusere bruken av ekstern advokatbistand.

Riksrevisjonen merker seg at GIEK har iverksatt flere tiltak for å forbedre internkontrollen, og at departementet i sin risikovurdering av virksomheten vil ha et spesielt fokus på internkontroll og etterlevelse.

Behandling av garantisak – Partsrederiet P/R Havskip III DA

Riksrevisjonen ser alvorlig på at GIEK gjennomførte en tapsbegrensingsløsning ved etableringen av partsrederiet P/R Havskip III DA. Riksrevisjonen merker seg at departementet er av den oppfatning at GIEK ved mislighold kan gjøre bruk av en partsrederløsning. Riksrevisjonen understreker at dette virkemiddelet ikke er eksplisitt hjemlet i GIEKs vedtekter eller regelverk for virksomheten. Etter Riksrevisjonens oppfatning er aksjeerverv og låneytelser ikke virkemidler som er forenlig med en forvaltningsbedrift med formålet å være en nøytral og uavhengig garantistiller. GIEKs etablering av eierandel i og ytelse av lån til partsrederiet kan ha påvirket konkurransen i et marked som GIEK har stor eksponering i, og det kan ha brutt med markedets forutsetninger til GIEKs rolle. Riksrevisjonen er kritisk til at departementet ikke i større grad har vurdert GIEKs tilnærmede monopolistrolle og de begrensninger som ligger i formålet til GIEK.

Riksrevisjonen merker seg at Nærings- og handelsdepartementet ikke mener at partsrederisaken P/R Havskip III DA oppfyller vesentlighetskriteriet i bestemmelsene punkt 8.3.6 i statens økonomiregelverk, og at GIEK derfor ikke behøvde å forelegge saken for departementet. Riksrevisjonen vil peke på at GIEKs innleide internrevisor anbefalte GIEK å avklare forhold vedrørende etableringen av partsrederiløsningen med overordnet myndighet. Riksrevisjonen understreker at praktiseringen av regelverk og retningslinjer for GIEKs rapportering og foreleggelse av vesentlige saker framstår som utilstrekkelig for å ivareta departementets styringsansvar.

16.1.2.2.2 Norsk Romsenter

Riksrevisjonen ser alvorlig på at Nærings- og handelsdepartementet de siste årene har øremerket en stor andel midler fra en konkurransebasert tilskuddsordning, følgemiddelordningen, til Andøya Rakettskytefelt AS, der departementet eier 90 prosent av selskapet. Følgemiddeltilskuddet framstår som direkte statlig støtte til driften av selskapet. Riksrevisjonen er kritisk til at departementet ikke har vurdert markedsposisjonen til Andøya Rakettskytefelt AS, og dermed andre måter for kapitaloverføring til selskapet. Riksrevisjonen vil påpeke at bruk av tilskuddsmidler til subsidiering av driften av et statlig selskap kan være ulovlig statsstøtte i henhold til EØS-regelverket, og at øremerking av midler ikke er nevnt som en del av departementets notifisering av følgemiddelordningen til EFTAs overvåkingsorgan ESA. Revisjonen har i tillegg vist at det er svak etterlevelse av økonomiregelverket ved manglende oppdatering av retningslinjene for følgemiddelordningen. Riksrevisjonen merker seg at departementet mener øremerking av midler kan være uheldig sett i forhold til regelverket, og at det heretter vil bli vurdert andre løsninger.

Riksrevisjonen anser det som kritikkverdig at Norsk Romsenters årsregnskap for 2011 ikke er i samsvar med kravene til regnskapsføring. En vesentlig del av årets overskudd består av overskuddet på et stort løpende prosjekt der virksomhetens egeninnsats ikke er regnskapsført. I tillegg er inntekter og kostnader tilknyttet følgemiddelordningen feilaktig presentert i regnskapet. Riksrevisjonen merker seg at Nærings- og handelsdepartementet anser kategoriseringen av nevnte prosjekt som utydelig. Dette tydeliggjør behovet for å følge opp at Norsk Romsenter etablerer rutiner for prosjektkategorisering og korrekt regnskapsføring. Riksrevisjonen har merket seg at Norsk Romsenter skal følge statlige regnskapsstandarder fra 2012.

Riksrevisjonen merker seg at organiseringen av de statlige aktørene i romsektoren i Norge kan gi utfordringer med hensyn til å dokumentere at økonomiske transaksjoner og andre forhold ikke påvirkes av nære relasjoner eller strukturer som kan gi urettmessige fordeler for enkelte aktører. Riksrevisjonen er kritisk til at mange personer har flere ulike roller i de statlige virksomhetene, og at ansvar og oppgaver, herunder styringen og eierutøvelsen av selskapene Andøya Rakettskytefelt AS og Norsk Romsenter Eiendom AS, er delt mellom eier (departementet) og forvalteren av eierskapet i disse (Norsk Romsenter). Riksrevisjonen vil påpeke at det er viktig med grundige habilitetsvurderinger og avklarte roller og styringssystemer i statsforvaltningen.

16.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til Riksrevisjonens revisjon og kontroll av Nærings- og handelsdepartementet og dets underliggende virksomheter. Komiteen har merket seg at det er avgitt åtte avsluttende revisjonsbrev uten merknader og to revisjonsbrev med merknader til Norsk Romsenter og Garanti-instituttet for eksportkreditt (GIEK).

Komiteen viser til at den i brev av 31. januar 2013 til departementet stilte spørsmål om Altinn, GIEK og Norsk Romsenter. Statsråden svarte i brev av 11. februar 2013. Brevene følger som vedlegg til innstillingen.

Komiteen ser det som svært alvorlig at det de siste årene har vært en økning i antall uønskede hendelser i Altinn, slik som driftsavbrudd og kritiske feilsituasjoner. Det er også svært alvorlig at problemene med den eksisterende løsning har vanskeliggjort innføring av nye tjenester og skapt usikkerhet om Altinn kan takle de volumene som Nav har behov for i løsningen.

Ifølge departementets svarbrev til komiteen skal den nåværende Altinn-plattformen fases ut i løpet av sommeren 2013. Sammen med arbeidet med en ny selvangivelsesløsning som skal gjennomføres i løpet av første halvår 2013, forventer departementet at ny Altinn-løsning både skal være robust nok og ha kapasitet nok til å ta imot nye tjenester og tjenesteiere, herunder flere av Navs tjenester. Komiteen forventer at departementet følger opp og vurderer om det er behov for tiltak for å sikre at også den nåværende Altinn-løsningen har den driftssikkerhet som er nødvendig ved behandlingen av selvangivelsen våren 2013.

Komiteen viser til at GIEK innenfor flere områder har hatt mangelfull styring over egen virksomhet, blant annet kostnadskontroll og budsjettstyring.

Departementet opplyser i svarbrevet at de i møter med GIEK har tatt opp de påpekte merknader fra Riksrevisjonen og diskutert nødvendige oppfølgingstiltak. Komiteen har merket seg at departementet i tildelingsbrevet for 2013 har bedt om at tiltakene prioriteres og at departementet vil følge opp dette arbeidet i den ordinære styringsdialogen med GIEK.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen har stilt spørsmål ved om tilskudd fra følgemiddelordningen til Norsk Romsenter kan være ulovlig statsstøtte i henhold til EØS-regelverket.

Ifølge departementet kan øremerking av midler til AISSat-1 og Andøya rakettskytefelt forvares grunnet FoU- og tjenesteutviklingsaspektet ved prosjektene. For å fjerne eventuelle uklarheter er midlene overført til en ny post 74 Nasjonal infrastruktur og tekniske aktiviteter i Prop. 1 S (2012–2013) som i tillegg til å omfatte de nevnte aktiviteter også omfatter Norges deltakelse i EUs jordobservasjonsprogram Copernicus.