Samferdselsdepartementet forvalter eierskapet
i fire heleide selskaper som skal drives forretningsmessig innenfor
rammene som er satt av departementet, og som gjennom sitt formål
også ivaretar viktige samfunnsmessige oppgaver:
Avinors formål er
å eie, drive og utvikle et landsomfattende nett av lufthavner for
sivil sektor og en samlet flysikringstjeneste for sivil og militær sektor.
Selskapet skal oppnå sektorpolitiske mål, men skal innenfor denne
rammen sikre en god forvaltning av statens verdier.
Baneservice har som formål å tilby tjenester
og produkter for utvikling, bygging, vedlikehold og drift av jernbaneinfrastruktur
og annen virksomhet som står i naturlig sammenheng med dette. Målet
med statens eierskap er å bidra til konkurranse i markedet, og selskapet
skal drives på forretningsmessig grunnlag.
NSBs samfunnsoppdrag er å sørge for effektiv, tilgjengelig,
sikker og miljøvennlig transport av personer og gods i Norge og
øvrige nordiske land. Selskapet skal drives på forretningsmessig grunnlag.
Postens samfunnsoppdrag er å sikre et landsdekkende
formidlingstilbud av postsendinger til rimelig pris og god kvalitet.
Det ligger både sektorpolitiske og forretningsmessige mål til grunn for
statens eierskap i Posten.
Utover eierrollen ivaretar Samferdselsdepartementet
blant annet rollene som regulator, kjøper og ansvarlig for sektortilsyn.
Det framgår av Eierskapsmeldingen at dersom sektorregulerende myndighet,
ansvaret for sektortilsyn og eierskapsforvaltning ligger under samme
departement, gir dette en mulighet til å utøve en helhetlig politikk,
men at det også kan gi risiko for at det lettere kan føre til en
sammenblanding av roller. Et skille mellom de ulike rollene er viktig for
å sikre legitimitet til rollene og skape tillit til staten som eier,
og det må ikke kunne herske noen tvil om hvilken rolle staten til
enhver tid opptrer i.
Aksjeloven regulerer forholdet mellom eier og selskapsorganene
ved å tillegge dem forskjellig ansvar og myndighet.
Det framgår av økonomireglementet og statens prinsipper
for god eierstyring at staten skal sette mål for selskapene og følge
opp at disse nås, og at styring og oppfølging skal tilpasses statens eierandel,
selskapenes egenart og risiko og vesentlighet. Kravene til godt
eierskap framkommer av regjeringens eierskapsmeldinger, der det blant
annet framgår at det er statens viktigste oppgave å sørge for godt
sammensatte og kompetente styrer. Styret i det enkelte selskap skal samlet
sett representere den ønskede kompetansen ut fra selskapets virksomhetsområde
og utfordringer og statens formål med eierskapet. Styrenes arbeid,
kompetanse og utfordringer må vurderes løpende. Det framgår videre
av Eierskapsmeldingen at målet med det statlige eierskapet i forretningsmessige
selskaper er bedriftsøkonomisk lønnsomhet, høy verdiskapning og
størst mulig avkastning over tid i tillegg til å legge til rette
for en god industriell utvikling. Pålagte sektorpolitiske oppgaver
skal normalt kompenseres direkte dersom de er ulønnsomme, og ikke
gjennom redusert utbytte.
Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere om
Samferdselsdepartementets eierskapsutøvelse er i samsvar med aksjeloven,
økonomireglementet og statens prinsipper for godt eierskap. Undersøkelsens
mål er belyst gjennom følgende problemstillinger:
1. I hvilken grad er
Samferdselsdepartementets eierskapsutøvelse i samsvar med krav i
aksjeloven, økonomireglementet og prinsipper for godt eierskap?
2. I hvilken grad følger Samferdselsdepartementet
opp selskapene i samsvar med statens formål med eierskapet og Stortingets
forutsetninger?
Avkastningsmål og forventninger til utdeling
av utbytte skal være en sentral del av dialogen med selskapene.
Avkastningsmål er en nødvendig forutsetning for at eier kan følge
opp og vurdere faktisk verdiutvikling opp mot eierens forventningsmål.
Departementet skal fastsette selskapenes utbytte og kapitalstruktur.
Eiers utbytteforventninger skal gi uttrykk for hva staten som eier
mener er riktig balanse mellom utbytte og tilbakeholdt overskudd
for å nå målet om høy verdiskapning over tid i selskapene. Selskapene
bør ha en egenkapital som er tilpasset virksomhetens mål, strategi
og risikoprofil. Avkastningsmål og utbytteforventninger er ment å
gjelde som et gjennomsnitt for en periode på tre til fem år, og
justeres dersom selskapenes risikoprofil endres betydelig i perioden.
Samferdselsdepartementet er eneste eier i selskapene, og generalforsamlingen
er dermed ikke bundet av styrets forslag om utdeling av utbytte.
I vedtektene for henholdsvis Avinor, NSB og Posten
er det tatt inn, i tillegg til selskapenes samfunnsoppdrag, en foreleggelsesplikt
for samferdselsministeren av planer for virksomheten, § 10-planer,
og «alle saker som antas å være av vesentlig samfunnsmessig eller
prinsipiell betydning», § 10-saker.
Regelmessige kontaktmøter med selskapenes ledelse
er en sentral del av oppfølgingen, og selskapene skal gjennom eierdialogen
redegjøre for sine langsiktige forretningsmessige strategier for utvikling
av virksomhetene. Eierskapsmeldingen peker på at eier må ta stilling
til større strategiskifter og investeringer. Det fordrer at eier utvikler
egne perspektiver på de viktigste utviklingstrekkene og mulighetene
for egne selskaper, og departementene må ha kompetanse til å opprettholde
en reell strategisk dialog med selskapene.
Riksrevisjonens dokument redegjør nærmere for undersøkelsen
og oppsummerer funnene.
Riksrevisjonen har lagt saken fram for Samferdselsdepartementet,
og statsrådens svarbrev av 10. oktober 2013 er inntatt i Riksrevisjonens
dokument.
Undersøkelsen viser at Samferdselsdepartementet
på mange områder utøver sin eierrolle i tråd med aksjelovgivningen
og statens eierskapsprinsipper. Samtidig er det Riksrevisjonens
vurdering at departementets løpende oppfølging innenfor enkelte
sentrale emner i regjeringens eierpolitikk har vært svak i undersøkelsesperioden
2010–2012.
Sammensetningen av selskapenes styrer er statens
viktigste oppgave som eier. Etter Riksrevisjonens vurdering viser
undersøkelsen at Samferdselsdepartementet i undersøkelsesperioden
ikke hadde etablert en tilfredsstillende praksis i styrevalgarbeidet,
og at arbeidet heller ikke hadde tilstrekkelig prioritet. Riksrevisjonen har
merket seg de tiltakene som departementet har iverksatt i styrevalgarbeidet
fra 2013. Etter Riksrevisjonens oppfatning vil dette kunne gi mer
systematiske, grundige og etterprøvbare styrevalgprosesser.
Riksrevisjonen er enig i at det kan være krevende å
finne optimale modeller for kompensasjon av sektorpolitiske oppgaver
som ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomme. Riksrevisjonen vil likevel
understreke at det er lagt til grunn at denne typen kompensasjon
ikke skal gis ved reduserte avkastnings- og utbytteforventninger,
og at dette er særlig viktig overfor selskaper som driver i konkurranse.
Etter Riksrevisjonens vurdering viser undersøkelsen at dette ikke
har vært tilstrekkelig klargjort i departementet, og at dette også
har skapt uklarhet i dialogen med selskapene.
Det framgår av eierskapsmeldingen at departementet
skal opprettholde en reell strategisk dialog med selskapene. Samferdselsdepartementet og
Riksrevisjonen er enige om at det er mulighet og behov for å etablere
mer konkrete rutiner for behandling og oppfølging av saker og planer som
angis i vedtektenes § 10.
Riksrevisjonen er enig i at statens styring
og oppfølging av selskaper skal tilpasses selskapenes egenart, men
dette gir likevel ikke grunnlag for ulik praksis i den løpende eierskapsutøvelsen
når det gjelder innretning og dokumentasjon av eierdialogen. Samferdselsdepartementets
dokumentasjon av eierdialogen har i mange tilfeller gjort det vanskelig
å etterprøve departementets løpende oppfølging av selskapene. På
dette området har det skjedd forbedringer de siste årene, men Samferdselsdepartementet
og Riksrevisjonen er enige om at det fortsatt er potensial for bedre
systematikk og koordinering.
Komiteen viser til
at formålet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere
om Samferdselsdepartementets eierskapsutøvelse er i samsvar med
aksjeloven, økonomireglementet og statens prinsipper for godt eierskap.
Undersøkelsens mål er belyst gjennom følgende problemstillinger:
1. I hvilken grad er
Samferdselsdepartementets eierskapsutøvelse i samsvar med krav i
aksjeloven, økonomireglementet og prinsipper for godt eierskap?
2. I hvilken grad følger Samferdselsdepartementet
opp selskapene i samsvar med statens formål med eierskapet og Stortingets
forutsetninger?
Komiteen merker seg at Riksrevisjonens
undersøkelse viser at Samferdselsdepartementet på mange områder
utøver sin eierrolle i tråd med aksjelovgivningen og statens eierskapsprinsipper.
Komiteen merker seg også at det
samtidig er Riksrevisjonens vurdering at departementets løpende
oppfølging innenfor enkelte sentrale emner i regjeringens eierpolitikk
har vært svak i undersøkelsesperioden 2010–2012.
Komiteen er kritisk til at Samferdselsdepartementet
i henhold til Riksrevisjonens undersøkelse ikke hadde etablert en
tilfredsstillende praksis i styrevalgarbeidet, og at arbeidet heller ikke
hadde tilstrekkelig prioritet
Komiteen finner det positivt
at departementet har iverksatt tiltak i forbindelse med fremtidig styrevalgsarbeid,
og merker seg at Riksrevisjonen oppfatter at tiltakene vil gi mer
systematiske, grundige, og etterprøvbare styrevalgsprosesser.
Komiteen viser til at Riksrevisjonen
understreker at det er lagt til grunn at kompensasjon for sektorpolitiske
oppgaver uten bedriftsøkonomisk forankring ikke skal gis ved reduserte avkastnings-
og utbytteforventninger, og at dette er særlig viktig overfor selskaper
som driver i konkurranse. Komiteen viser også til
Riksrevisjonens vurdering om at dette ikke har vært tilstrekkelig
klargjort i departementet, og at dette også har skapt uklarhet i
dialogen med selskapene.
Komiteen merker seg at Samferdselsdepartementet
og Riksrevisjonen er enige om at det er mulighet og behov for å
etablere mer konkrete rutiner for behandling og oppfølging av saker
og planer som angis i vedtektenes § 10.
Komiteen merker seg at departementet
og Riksrevisjonen også er enige om at det fortsatt er potensial
for bedre systematikk og koordinering relatert til innretningen
av eierskapsutøvelsen og dokumentasjonen av eierdialogen.