Det norske skattesystemet har en solid prinsipiell
forankring. Siden skattereformen i 1992 har Norge hatt et stabilt
og velfungerende skattesystem med brede skattegrunnlag og relativt
lave satser. Dette har bidratt til gode rammebetingelser for næringslivet.
I utformingen av den norske selskapsbeskatningen har det vært lagt
stor vekt på nøytralitet og effektiv ressursbruk. Hensynet til effektiv
ressursbruk tilsier at det skattemessige resultatet bør sammenfalle
med faktisk økonomisk resultat og at skattesatsen bør være lav.
Skattesystemet må tilpasses nye utviklingstrekk. Skattegrunnlagene
har blitt mer mobile som følge av økt handel og tettere integrerte
markeder. Dette gjelder særlig selskapsbeskatningen. Internasjonalt
går beskatningen i retning av lavere selskapsskattesats samtidig
som det gjennomføres tiltak for å beskytte skattegrunnlagene mot
uthuling. Skatteutvalget ble satt ned for å vurdere selskapsbeskatningen
i lys av den internasjonale utviklingen. Målet med utredningen var
å sikre at Norge i årene som kommer har et robust skattesystem som
er tilpasset stor internasjonal mobilitet av skattegrunnlag.
I mandatet ble utvalget bedt om å vurdere om forskjellen
i skattemessig behandling av gjeld og egenkapital fra utenlandske
eiere skaper rom for tilpasning, og i så fall vurdere tiltak. Utvalget
ble særlig bedt om å vurdere om et tiltak for å beskytte det norske
selskapsskattegrunnlaget kan være å likebehandle gjeld og egenkapital. Mandatet
viste til at dette enten kan gjøres ved å fjerne retten til å trekke
fra renteutgifter i selskapsskatten i sin helhet eller ved å gi
selskapene fradrag for alternativ avkastning på egenkapital i tillegg
til fradrag for gjeldsrenter. Utvalget ble også bedt om å vurdere
om selskapsskattesatsen bør endres.
Utvalget peker på tre hovedutfordringer i selskapsskatten.
For det første gir en relativt høy selskapsskatt insentiv til å
investere i andre land som har lavere skatt. For det andre behandles gjeld
og egenkapital ulikt på selskapets hånd. For det tredje gir en relativt
høy skattesats flernasjonale konsern insentiv til å flytte overskudd
til andre land. Utvalget har drøftet ulike utforminger av selskapsskatten
ut fra virkninger på investeringene, finansieringsnøytralitet og mulighetene
for å motvirke overskuddsflytting.
På bakgrunn av en samlet vurdering anbefaler utvalget
at gjeldende selskapsmodell videreføres, men selskapsskattesatsen
bør reduseres og skattegrunnlaget bør utvides slik at skattegrunnlaget
i størst mulig grad gjenspeiler faktisk økonomisk resultat. Utvalget
mener dette vil bidra til økte investeringer, økt arbeidstilbud og
økt sparing som igjen vil bidra til økt arbeidsproduktivitet, økte
lønninger og økt avkastning på kapital.
I Skattemeldingens punkt 5.2 gis det en nærmere omtale
av utvalgets vurderinger av selskapsskattemodell, mens i punkt 5.3
vurderes nivået på selskapsskattesatsen. Punkt 5.3 omhandler også tilpasninger
i beskatningen av grunnrentenæringer ved redusert selskapsskattesats.
Departementet deler utvalgets syn om at gjeldende
utforming av selskapsskatten i grove trekk har gitt et stabilt og
velfungerende skattesystem. Det bør derfor bygges videre på prinsippene
fra skattereformen i 1992 om nøytralitet og symmetri med brede grunnlag
og lave satser for å bidra til effektiv ressursbruk. Dette tilsier
at skattesystemet i størst mulig grad bør likebehandle ulike investeringer,
finansieringsformer og virksomhetsformer. Departementet slutter
seg samtidig til at det er behov for å tilpasse skattesystemet til
den internasjonale utviklingen.
Departementet er enig med utvalget i at skattemodeller
som skjermer kostnaden ved å binde kapital fra beskatning har noen
attraktive egenskaper. Slike modeller bidrar til å likebehandle gjeld
og egenkapital på selskapets hånd. De påvirker heller ikke marginale
investeringsbeslutninger og investorenes avkastningskrav, i prinsippet
uavhengig av selskapsskattesats (for en nøytralt utformet skatt).
I slike modeller påvirker heller ikke avskrivningsprofilen lønnsomhet
og avkastningskrav. Utvalget peker derfor på en variant av slike
modeller, ACE-modellen, som et aktuelt alternativ dersom en ønsker
å styrke investeringsinsentivene. ACE-modellen bygger på det samme
faglige grunnlaget som aksjonærmodellen, grunnrenteskatten på vannkraftverk
og særskatten på petroleumsvirksomhet.
Departementet vil i likhet med utvalget likevel ikke
foreslå å innføre en ACE-modell. Departementet legger vekt på at
ACE-modellen vil kreve en høyere skattesats enn en standard selskapsskatt
for et gitt proveny. Dette øker isolert sett insentivet til å flytte
overskudd ut av Norge. Videre kan også høyere selskapsskattesats isolert
sett føre til at investorer velger å lokalisere prosjekter som genererer
ekstraordinær avkastning (såkalte mobile renprofitter) i andre land,
jf. omtale i kapittel 4. I tillegg vil beregningen av ACE-fradrag
komplisere beskatningen på selskapsnivå.
Departementet legger også stor vekt på at modellen
er krevende å integrere med personbeskatningen. Uten særskilt tilpasning
av personbeskatningen, dvs. at skjermingsfradraget i utbytteskatten
videreføres, vil den gi forskjellig skattemessig behandling av ulike
kapitalplasseringer. For eksempel vil alternativavkastningen fra
investeringer i selskap ikke bli beskattet, verken på selskapets
eller på personens hånd, mens alternativavkastningen fra låneinstrumenter
beskattes.
Denne forskjellsbehandlingen kan motvirkes ved
å fjerne skjermingsfradraget i utbytteskatten. I så fall vil det
oppstå insentiver til å holde kapital tilbake i selskap for å spare
skatt (innlåsing). Dette skyldes at investor rentefritt kan utsette
beskatningen av avkastningen ved å holde kapitalen tilbake i selskapssektoren.
Nåverdien av skattebelastningen blir da lavere (skattekreditt).
Utvalget har utviklet modeller for også å motvirke denne vridningen.
Det kan for eksempel innføres et særlig tillegg i skattepliktig inntekt
på personlig hånd som utligner fordelen (i tillegg til ordinær utbytteskatt),
eller en kapitalinntektsskatt i kombinasjon med et justert skjermingsfradrag
i aksjonærmodellen. Modellene er administrativt kompliserte, og
de kan i noen grad omgås. Skattetillegget skal tilordnes personlige eiere,
og i kompliserte konsernstrukturer (som også kan inkludere utenlandske
selskap) kan det for skattemyndighetene bli administrativt krevende
å finne fram til den ultimate eieren.
NHO argumenterer for at utvalget ikke har vurdert
hvor stort problemet med innlåsing faktisk er. NHO mener det neppe
er mulig å påvise en like stor negativ effekt på investering og
skattegrunnlag som følge av innlåsing, som den positive effekten
utvalget legger til grunn at ACE-modellen har. Departementet ser
at ACE-modellen kan innføres uten en særskilt og komplisert tilpasning
av personbeskatningen, dvs. med en ordinær utbytteskatt (uten skjerming).
Departementet mener likevel det vil være problematisk å utforme
et skattesystem som gir insentiv til å holde kapital tilbake i selskapssektoren
for å spare skatt. Skattesystemet bør i størst mulig grad utformes
nøytralt slik at investorer har insentiv til å plassere kapital
der den kaster mest av seg. Dette har vært et hovedhensyn i skattesystemet
siden 1992-reformen.
Departementet vil heller ikke foreslå ulike
varianter av modeller som fjerner fradrag for finansieringskostnader
i selskapsskatten. Som utvalget påpeker, vil CBIT-modellen medføre betydelige
utfordringer når en ser personbeskatningen i sammenheng med selskapsbeskatningen.
CBIT-modellen vil også reise betydelige utfordringer i beskatningen
av finanssektoren. En variant av CBIT-modellen der netto finansieringskostnader
avskjæres, slik det svenske skatteutvalget har foreslått, er også
komplisert å integrere med personbeskatningen, og den kan skape
vridninger internt i selskapssektoren.
Regjeringen legger på denne bakgrunn opp til
at dagens modell for selskapsbeskatningen bør videreføres.
Selskapsskatten i Norge er relativt høy sammenlignet
med andre land, og internasjonalt går det i retning av lavere selskapsskattesats.
I 2015 ligger den formelle selskapsskattesatsen i Norge 1,9 prosentpoeng
over gjennomsnittet i OECD og 4,5 prosentpoeng over gjennomsnittet
i EU. I likhet med utvalget mener også departementet at det er en
fare for at investeringsnivået i Norge vil reduseres dersom de effektive
skattesatsene over tid er vesentlig høyere enn i våre nærmeste naboland.
Den effektive beskatningen av selskap i Norge bør derfor reduseres.
Departementet er samtidig enig med utvalget i at Norge ikke bør lede
an i en internasjonal konkurranse om å tilby lave skattesatser.
Departementet anbefaler at en i løpet av perioden
2016–2018 tar sikte på å redusere selskapsskattesatsen ned til 22
pst. Ytterligere reduksjoner vurderes i lys av utviklingen internasjonalt.
Både Storbritannia, Finland og Island har en selskapsskattesats
på 20 pst., mens Sverige har en skattesats på 22 pst. Danmark skal
redusere satsen til 22 pst. I statsbudsjettet for 2016 foreslås
det at en som et første skritt reduserer selskapsskattesatsen ned
til 25 pst.
Provenytapet fra redusert selskapsskatt bør
delvis finansieres gjennom grunnlagsutvidelser. Etter departementets
vurdering er det rom for forbedringer i skattegrunnlagene som gir
grunnlag for satsreduksjon og et mer vekstvennlig skattesystem.
For at en skal kunne redusere skattesatsen ned til 22 pst. i de
årlige budsjettene, forutsettes det derfor at flere av utvalgets
forslag til innstramminger i selskapsskattereglene gjennomføres.
Særlig er det viktig å gjennomføre grunnlagsutvidelser som bidrar
til at skattegrunnlaget gjenspeiler faktisk økonomisk resultat. Dette
gjør at selskapsskatten i minst mulig grad vil påvirke selskapenes
investeringsbeslutninger.
Lavere selskapsskattesats vil isolert sett redusere beskatningen
også i grunnrentenæringene. Grunnrentenæringene er basert på naturressurser
som tilhører fellesskapet, og næringsaktiviteten er stedbunden.
Bekymringen for at høy norsk selskapsskattesats kan motivere til
flytting av selskap og skattegrunnlag til utlandet, gjør seg ikke gjeldende
for disse næringene på samme måte som for annen næringsvirksomhet.
I en åpen økonomi med mobile skattegrunnlag er det spesielt viktig
å verne om provenyet fra skatt på stedbundne naturressurser. Samtidig
bør selskapsskattesatsen være lik for alle næringer. Det vil legge
til rette for at ressursene brukes der de gir høyest avkastning
for samfunnet. Dette tilsier at den samlede beskatningen av grunnrentenæringene
ikke reduseres som følge av redusert selskapsskattesats. Regjeringen
anbefaler derfor at lavere selskapsskatt kombineres med en justering
av grunnrentebeskatningen.
I Prop. 1 LS (2015–2016) foreslår regjeringen
at grunnrenteskattesatsene i 2016 økes med 2 prosentenheter, tilsvarende
reduksjonen i selskapsskattesats. Det fører til et visst provenytap fordi
grunnlagene for grunnrenteskattene er smalere enn selskapsskattegrunnlaget,
blant annet på grunn av et særskilt fradrag (friinntekt). Når selskapsskatten
settes videre ned, bør grunnrenteskatten justeres slik at det samlede
provenyet fra grunnrentenæringene ikke reduseres ytterligere. En
provenynøytral omlegging er i tråd med hensynet til forutsigbarhet
for selskapene.
I likhet med utvalget ser departementet at det finnes
andre stedbundne potensielle renprofitter i norsk økonomi. Dette
gjelder blant annet fiskeri- og havbrukssektoren og frekvensressurser
i telesektoren. Også mineralnæringen kan potensielt gi ekstraordinær
avkastning. Reduksjon av selskapsskattesatsen vil styrke behovet
for skattlegging av slik ekstraordinær avkastning. Eventuell grunnrente
fra disse næringene kan imidlertid alternativt hentes inn gjennom
andre virkemidler enn grunnrenteskatter, herunder auksjoner og konsesjonsvederlag.
For eksempel har det blitt hentet inn betydelige inntekter til staten
gjennom auksjon av frekvenstillatelser i enkelte tilfeller. Regjeringen
har også det klare utgangspunkt at nye tillatelser innenfor havbruksnæringen
som hovedregel skal tildeles gjennom auksjon. Samtidig har regjeringen
satt ned et utvalg som bl.a. vurderer hvordan ressursrenten i fiskerinæringen
skal benyttes i framtiden, herunder alternativer for ressursrentebeskatning. Regjeringen
vil løpende vurdere hvilke virkemidler som er mest hensiktsmessig
for å hente inn eventuelle grunnrenter fra stedbundne ressurser
i Norge.
Komiteen viser til
at siden skattereformen i 1992 har Norge i grove trekk hatt et stabilt
og velfungerende skattesystem med brede skattegrunnlag og relativt
lave skattesatser. Dette har bidratt til gode rammebetingelser for
næringslivet. Komiteen vil understreke betydningen
av at det i skattesystemet har vært lagt vekt på nøytralitet og
effektiv ressursbruk, og vil understreke betydningen av at de samme
prinsipper legges til grunn videre. Komiteen vil
derfor legge til grunn at dagens modell for selskapsbeskatningen
videreføres.
Økt globalisering gjør at bedrifter og kapital flyttes
lettere over landegrenser. Komiteen viser til at
dette gir noen hovedutfordringer i selskapsskatten. En relativ høy
selskapsskatt gir bedrifter insentiv til å investere i andre land
som har lavere skatt. I tillegg gir en relativt høy skattesats flernasjonale
selskaper motiv til å flytte overskudd til andre land med lavere
skatt. Komiteen vil understreke betydningen av at skattesystemet
tilpasses nye utviklingstrekk og bidrar til konkurransedyktige rammebetingelser for
næringsliv og arbeidsplasser.
Komiteen viser til at satsen
for selskapsskatt i Norge etter hvert har blitt høyere enn i landene rundt
oss. Komiteen vil peke på at i 2015 lå den formelle
selskapsskatten i Norge 1,9 prosentpoeng over gjennomsnittet i OECD
og 4,5 pst over gjennomsnittet i EU. Komiteen legger til grunn at
Norge verken bør eller skal være ledende på et lavt skattenivå,
men ser behovet for en større grad av harmonisering av selskapsskatten
i forhold til de andre nordiske landene og land det er naturlig
å sammenligne oss med. Komiteen støtter regjeringens
forslag om å redusere selskapsskatten og mener at denne skal reduseres
til 23 pst i løpet av perioden 2017–2018, og at eventuelle ytterligere
reduksjoner vurderes i lys av utviklingen internasjonalt og spesielt
i våre naboland.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, viser til høringsinnspill
fra vannkraftbransjen der det pekes på at lave kraftpriser i kombinasjon
med beskatning av denne sektoren medfører at det er krevende å foreta
nødvendige investeringer og vedlikehold.
Et annet flertall,
alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser
videre til at det i forbindelse med den nylig fremlagte Meld. St.
25 (2015–2016) Kraft til endring. Energipolitikk mot 2030 er varslet
at det tas sikte på å etablere en ekspertgruppe som skal se nærmere
på hvordan vi kan oppnå en mer effektiv og samfunnsmessig rasjonell
utnyttelse av vannkraftressursene. Videre vil dette flertallet vise
til at det i den nylig fremlagte Meld. St. 29 (2015–2016) Finansmarkedsmeldingen
2015 varsles at regjeringen vil vurdere lempinger i regelverket
for å fjerne det som eventuelt hindrer pensjonskasser og livselskaper
i å investere private pensjonsmidler i infrastruktur. Dette
flertallet vil understreke betydningen av at lokalsamfunn
som avstår naturressurser kompenseres for dette.
Et tredje flertall,
alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Venstre, viser til
at det i en åpen økonomi med mobile skattegrunnlag er spesielt viktig
å verne om provenyet fra stedbundne naturressurser. Denne type aktivitet
er ikke mobil på samme måte som annen type næringsvirksomhet. For
å opprettholde provenyet på om lag det samme nivået som tidligere
støtter dette flertallet regjeringens syn om at lavere
selskapsskatt kombineres med en justering av grunnrentebeskatningen.
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil understreke
betydningen av at lokalsamfunn som har avstått og avstår naturressurser, kompenseres
for dette.
Komiteens medlem fra Venstre støtter ikke
flertallets syn på at lavere selskapsskatt må kombineres med en
justering av grunnrentebeskatningen. En slik politikk gjør det skattemessig
mindre lønnsomt å investere i fornybar energi som vannkraft og mer
skattemessig lønnsomt for petroleumssektoren. Det er stikk i strid med
den utviklingen dette medlem ønsker, og går også
i motsatt retning av det som regjeringspartiene, Venstre og Kristelig
Folkeparti uttrykte i forliket om statsbudsjettet for 2016, hvor disse
partiene forpliktet seg til en framtidig skatteomlegging som skal
«være av en størrelse som forsterker klimaforliket og gir betydelige
reduksjoner i klimautslippene».
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstrepartivil påpeke at hovedtrusselen mot det
norske skattegrunnlaget kommer fra skatteparadisene og overskuddsflytting
gjennom smutthull til disse.
Dette medlem vil understreke
at justering av grunnrentebeskatningen bør innebære en reversering
av skattekuttene på 630 mill. kroner til petroleumssektoren og 85
mill. kroner til vannkraftsektoren i statsbudsjettet for 2016, da friinntekten
ikke ble justert opp for å kompensere for lavere alminnelig selskapsskatt.
Dette medlem fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen foreslå å redusere
friinntekten i særskatten for å nøytralisere skattekuttene gitt
til petroleumssektoren og vannkraftsektoren på henholdsvis 630 mill.
kroner og 85 mill. kroner og at den justeres videre i tråd med endringer
i satsen på selskapsskatt og skatt på aksjeutbytte.»
«Stortinget ber regjeringen utrede grunnrentebeskatning
innen gruvevirksomhet og havbruk.»