1.1 Omfanget av kontrollen

Riksrevisjonen har gjennom sin kontroll med forvaltningen av statens interesser i selskaper m.m. vurdert om statsråden har utøvet sin oppgave som forvalter av statens interesser i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. I kontrollen inngikk de undersøkelser som Riksrevisjonen anså nødvendige for å kunne gi en kvalifisert vurdering av den enkelte statsråds forvaltning av statens interesser. I heleide selskaper og heleide datterselskaper til disse har kontrollen også omfattet systematiske undersøkelser av selskapets økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger.

Riksrevisjonens kontroll for 2018 har omfattet statsrådens myndighetsutøvelse i 12 eierdepartementer av 49 heleide aksjeselskaper, 29 deleide aksjeselskaper, ett ansvarlig selskap med delt ansvar, 7 allmennaksjeselskaper (ASA), 8 statsforetak, 4 regionale helseforetak, 14 studentsamskipnader og ytterligere 6 selskaper som er organisert ved særskilt lov.

For regnskapsåret 2018 har Riksrevisjonen gjennomført årlig kontroll samt tre forvaltningsrevisjoner. I forvaltningsrevisjonene har Riksrevisjonen funnet grunnlag for merknader til statsrådens forvaltning av statens interesser under Helse- og omsorgsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet. Den årlige kontrollen har ikke gitt grunnlag for merknader.

Riksrevisjonen mottar årlig årsregnskap, revisors beretning, styrets årsberetning, innkallinger til og protokoller fra ordinære og ekstraordinære generalforsamlinger/foretaksmøter for samtlige kontrollerte virksomheter. For heleide selskaper og foretak har Riksrevisjonen også mottatt protokoller fra styrets møter. På bakgrunn av konkrete vurderinger har Riksrevisjonen også deltatt på ordinære og ekstraordinære generalforsamlinger og foretaksmøter.

For samtlige virksomheter har Riksrevisjonen for 2018 kontrollert at generalforsamlinger og foretaksmøter er gjennomført på lovlig måte, og at statsrådens beretning er avgitt i samsvar med kravene som er stilt i § 7 d i instruks om Riksrevisjonens virksomhet.

Videre er det gjennomført risikobaserte kontroller for å følge opp informasjon som framkommer gjennom beretninger, protokoller, mediesaker og tips.

Riksrevisjonen har fulgt opp fem saker som tidligere er rapportert i Dokument 3:2 (2015–2016). Av disse er fire saker avsluttet, mens saken om helseforetakenes håndtering av uønskede hendelser blir fulgt opp videre.

1.2 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Dag Terje Andersen, Eva Kristin Hansen og Magne Rommetveit, fra Høyre, Svein Harberg og Bente Stein Mathisen, fra Fremskrittspartiet, Solveig Horne, fra Senterpartiet, Hans Inge Myrvold, fra Sosialistisk Venstreparti, Freddy André Øvstegård, fra Venstre, Terje Breivik, og uavhengig representant Ulf Leirstein, merker seg at Riksrevisjonen for regnskapsåret 2018 har gjennomført årlig kontroll samt tre forvaltningsrevisjoner. I forvaltningsrevisjonene har Riksrevisjonen funnet grunnlag for merknader til statsrådens forvaltning av statens interesser under Helse- og omsorgsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet. Komiteen merker seg at den årlige kontrollen ikke har gitt grunnlag for merknader fra Riksrevisjonen. Videre vil komiteen vise til tidligere årlige kontroller hvor visse gjennomgående temaer har vært gjenstand for Riksrevisjonens merknader, slik som lederlønninger. Komiteen merker seg derfor endringen fra Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statlige selskaper for 2017 til 2018, og komiteen vil videre peke på nytten av tidligere undersøkelser av utvalgte temaer i den årlige kontrollen for Stortinget.

2.1 Sak 1: Bemanningsutfordringer i helseforetakene

Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere om helseforetakene og de regionale helseforetakene arbeider målrettet og systematisk for å sikre tilstrekkelig tilgang på sykepleiere, jordmødre og spesialsykepleiere i spesialisthelsetjenesten.

Fram mot 2030 øker antallet eldre over 70 år med om lag 40 pst. Deretter stiger både antall og andel eldre jevnt fram mot 2040. Ettersom eldre har behov for flere helsetjenester enn befolkningen for øvrig, vil behovet for arbeidskraft i spesialisthelsetjenesten øke mer enn befolkningsveksten. Framskrivinger tyder på at det vil være behov for i underkant av 30 pst. flere årsverk i spesialisthelsetjenesten fram mot 2030 og 40 pst. fram mot 2040. De demografiske endringene stiller dermed helsetjenesten overfor store utfordringer når det gjelder å rekruttere, mobilisere og beholde arbeidskraft.

Helseforetakene mangler allerede personell innenfor ulike deler av spesialisthelsetjenesten. Blant annet har de utfordringer med å rekruttere og beholde sykepleiere, jordmødre og spesialsykepleiere. Disse gruppene utgjør en stor andel av de ansatte ved helseforetakene. I 2018 var det i de somatiske institusjonene henholdsvis 15 221 årsverk sykepleiere og 11 729 årsverk spesialsykepleiere. Både foretaksmøtet med de regionale helseforetakene 16. januar 2018, nasjonale tall i rapporteringen fra de regionale helseforetakene til departementet og undersøkelser fra andre miljøer viser at det er krevende å rekruttere denne arbeidskraften, samtidig som mange sykepleiere jobber deltid, sykefraværet er høyt og mange slutter i jobben etter relativt få år.

Undersøkelsen er basert på analyse av dokumenter, registerdata, spørreundersøkelser til enhetsledere og ansatte ved helseforetakene og intervjuer med alle de regionale helseforetakene. Undersøkelsen er avgrenset til stillingstypene operasjonssykepleiere, intensivsykepleiere, jordmødre og sykepleiere.

Undersøkelsen tar utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

• lov om spesialisthelsetjenesten m.m. (spesialisthelsetjenesteloven)

• lov om helseforetak m.m. (helseforetaksloven)

• lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m.m. (helsetilsynsloven)

• forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.

Rapporten ble forelagt Helse- og omsorgsdepartementet ved brev av 4. juli 2019. Departementet har i brev av 30. august 2019 gitt kommentarer til rapportutkastet. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i rapporten og i Riksrevisjonens dokument.

2.1.1 Hovedfunn

• Helseforetakene har store utfordringer med å rekruttere, mobilisere og beholde sykepleiere, jordmødre og spesialsykepleiere.

• Bemanningsutfordringer påvirker hvordan de ansatte opplever kvaliteten på pasientbehandlingen.

• Helseforetakene legger ikke godt nok til rette for å mobilisere og beholde sykepleiere, jordmødre og spesialsykepleiere.

• De regionale helseforetakene og helseforetakene legger ikke godt nok til rette for å sikre nok rekruttering av sykepleiere, jordmødre og spesialsykepleiere.

2.1.2 Riksrevisjonens merknader

2.1.3 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at:

• Helseforetakene

  • sørger for jevnlig å kartlegge behovet for personell og utvikle strategier og planer for hvordan bemanningsbehovet skal dekkes

  • sørger for at ledere har nødvendig handlingsrom og verktøy til å evaluere driften og sette i verk nødvendige forbedringstiltak, for eksempel bedre oppgavefordeling mellom personell, faglig utvikling blant ansatte og riktig bemanning i forhold til behov

  • fortsetter arbeidet med å skape en heltidskultur gjennom blant annet å kartlegge grunner til at ansatte jobber deltid, og sette i verk egnede tiltak for å få flere ansatte til å jobbe heltid.

• De regionale helseforetakene

  • bistår helseforetakene med verktøy og kompetanse for å få bedre oversikt over bemanningsbehovet på mellomlang og lang sikt

  • følger opp arbeidet med å utvikle en heltidskultur i helseforetakene

  • bistår helseforetakene i samarbeidet med utdanningsinstitusjonene for å sikre et tilstrekkelig antall praksisplasser med god kvalitet.

• Helse- og omsorgsdepartementet i samarbeid med de regionale helseforetakene utvikler et system som gjør at innspillene til utdanningssektoren gir et bedre beslutningsgrunnlag for å tilpasse utdanningskapasiteten til det reelle behovet for ulike typer personell på kort og mellomlang sikt.

2.1.4 Departementets oppfølging

Statsråden oppfatter Riksrevisjonens merknader og anbefalinger som relevante. Hovedfunnene fra undersøkelsen viser at dette er et område som vil kreve stor grad av oppmerksomhet og prioritet i spesialisthelsetjenesten framover.

Statsråden vil legge til grunn Riksrevisjonens undersøkelse og anbefalinger i styringen av de regionale helseforetakene og vil be de regionale helseforetakene om det samme i sin oppfølging av helseforetakene.

Statsråden er enig med Riksrevisjonen i at helseforetakene må ha oversikter som på en systematisk måte kartlegger behovet for personell. Dette er en type styringsinformasjon som helseforetakene både på lokalt og sentralt nivå trenger for å sikre riktig og tilstrekkelig kompetanse på kort og lengre sikt. Potensialet i å benytte Nasjonal bemanningsmodell må utnyttes. Statsråden vil understreke overfor de regionale helseforetakene at bruk av normene i modellen er en viktig kilde både for framskriving av de medarbeiderne en har i dag og for framtidig behov med mulighet for ulike scenarioer. Dette er en strategisk prosess som også skal bidra til dialog med utdanningssektoren.

Statsråden er videre enig med Riksrevisjonen i at kvaliteten på innspillene fra de regionale helseforetakene om eventuelle behov for endringer i utdanningskapasiteten til de helsefaglige utdanningene kan bli bedre. Et tiltak som kan gi forbedringer, er oppgaven Helsedirektoratet fikk i 2019 med å sammenstille innspillene fra tjenestene. Helsedirektoratet gir sine tilrådinger til departementet på bakgrunn av egne vurderinger og innspillene fra tjenestene. Det er videre nedsatt en tverrdepartemental arbeidsgruppe i regi av Kunnskapsdepartementet som har som mandat å gjøre mer overordnede vurderinger av dimensjoneringen av utdanningskapasiteten. Gruppens forslag vil kunne medføre at det blir endringer i det nåværende systemet for dimensjonering av helsefaglig utdanning i Norge.

Nærmeste leders vilkår og muligheter til å lede og til å sette i verk nødvendige forbedringstiltak er områder det tidligere har vært stilt krav om i foretaksmøter med de regionale helseforetakene. Helseforetakene må sørge for at ledere har nødvendig handlingsrom og verktøy til å evaluere driften. Statsråden har i oppdragsdokumentet gjennom flere år påpekt at arbeidsmiljø og pasientsikkerhet må ses i sammenheng. I foretaksmøter med de regionale helseforetakene er det også vist til at det skal legges vekt på et velfungerende arbeidsliv som er preget av respekt, åpenhet, kvalitet og trygghet. Dette innebærer en god meldekultur som bidrar til utvikling og læring. Videre er det vist til at arbeidet med å videreutvikle et godt forhold mellom ledelse og medarbeidere er helt grunnleggende for et godt samarbeid og for å kunne lære av hverandre både internt i helseregionene og mellom regionene. Den årlige medarbeiderundersøkelsen ForBedring gir grunnlag for lokal forbedring ved den enkelte enhet eller avdeling. I tillegg gir resultatene kunnskapsgrunnlag for ledere på alle nivåer i arbeidet med å videreutvikle tjenesten.

Statsråden viser til at arbeidet med å utvikle heltidskultur er tatt opp i foretaksmøter med de regionale helseforetakene. Statsråden mener at helseforetakene over lang tid har arbeidet med å utvikle en heltidskultur og redusere bruken av deltid. Målet er flest mulig fast ansatte i heltidsstillinger, noe som også er et viktig bidrag for å øke pasientsikkerheten og kvaliteten i pasientbehandlingen.

De regionale helseforetakene har informert departementet om at de opplever at den arbeidskraftreserven som Riksrevisjonen viser til, i hovedsak er tatt ut. De regionale helseforetakenes egne bemanningsdata for fast ansatte viser at gjennomsnittlig stillingsprosent ligger på over 90 pst. Forhold som de ansattes rett til å arbeide i redusert stilling, permisjoner av ulike årsaker og de ansattes egne ønsker er forhold som helseforetakene, som arbeidsgiver, må ta hensyn til.

Kompetanse og personell er ett av fire hovedområder i Nasjonal helse- og sykehusplan for perioden 2020–2023 som legges fram mot slutten av 2019. I tillegg til utdanning, rekruttering og mobilisering av personell er bruk av teknologi, endring i arbeidsformer og en hensiktsmessig oppgavefordeling mellom personell viktig for bærekraft og kvalitet i helsetjenesten.

2.1.5 Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen har merket seg statsrådens påpekning om at de regionale helseforetakene opplever at arbeidskraftreserven i hovedsak er tatt ut, og at den gjennomsnittlige stillingsprosenten for fast ansatte i alle regioner ligger på over 90 pst. Riksrevisjonens undersøkelse er avgrenset til stillingstypene operasjonssykepleiere, intensivsykepleiere, jordmødre og sykepleiere. Mens de to førstnevnte gruppene har en gjennomsnittlig stillingsprosent på over 90 pst., er den gjennomsnittlige stillingsprosenten for jordmødre og sykepleiere lavere (80 pst.). Videre varierer den gjennomsnittlige stillingsprosenten mellom sykehusene og mellom stillingstypene. Mens for eksempel jordmødre på enkelte sykehus har en gjennomsnittlig stillingsprosent på under 70 pst., har jordmødre på andre sykehus en gjennomsnittlig stillingsprosent på over 90 pst. Dette viser at enkelte sykehus lykkes bedre enn andre med å skape en heltidskultur.

Riksrevisjonen er enig med statsråden i at det er flere forhold som tilsier at ikke alle ansatte kan jobbe heltid. Samtidig viser undersøkelsen at to av tre sykepleiere og jordmødre jobber deltid, og at mange av disse ønsker en høyere stillingsprosent.

Under halvparten av de sist utlyste stillingene til disse gruppene var en heltidsstilling. Riksrevisjonen mener derfor at mange helseforetak har muligheter til å løse deler av sine bemanningsutfordringer med tiltak som mobiliserer arbeidskraft blant ansatte.

2.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere om helseforetakene og de regionale helseforetakene arbeider målrettet og systematisk for å sikre tilstrekkelig tilgang på sykepleiere, jordmødre og spesialsykepleiere i spesialisthelsetjenesten.

Komiteen merker seg at framskrivinger tyder på et behov for i underkant av 30 pst. flere årsverk i spesialisthelsetjenesten fram mot 2030 og 40 pst. fram mot 2040. Komiteen viser til at Riksrevisjonen slår fast at helseforetakene allerede mangler personell i spesialisthelsetjenesten. Både foretaksmøtet med de regionale helseforetakene til departementet og undersøkelser fra andre miljøer viser at det er krevende å rekruttere og beholde sykepleiere, jordmødre og spesialsykepleiere. Komiteen merker seg at Riksrevisjonen peker på årsaker som at mange sykepleiere jobber deltid, at sykefraværet er høyt, og at mange slutter i jobben etter relativt få år.

Komiteen merker seg at Riksrevisjonens undersøkelse viser at helseforetakene ikke legger godt nok til rette for å mobilisere og beholde sykepleiere, jordmødre og spesialsykepleiere. Komiteen viser til at undersøkelsen viser at de enhetene som scorer høyt på positive indikatorer innen fagkompetanse, læring av uønskede hendelser og rom for trygt å ta opp kritikkverdige forhold, er enheter som kjennetegnes ved høyere gjennomsnittlig stillingsprosent, at de lettere dekker opp vakter med ansatte med god kompetanse ved korttidssykefravær, har lavere ekstern turnover, færre ansatte som vurderer å bytte jobb og sjeldnere mislykkes med å rekruttere arbeidskraft. Komiteen understreker derfor at å løse bemanningsutfordringene er viktig for bedre kvalitet i pasientbehandlingen.

Komiteen peker på at helseforetakene etter Stortingets forutsetninger og i krav stilt fra foretaksmøtet skal ha et styringssystem som sikrer at medarbeiderne har riktig kunnskap og ferdigheter, utvikle en heltidskultur, redusere bruken av deltid og jobbe målrettet med å beholde medarbeidere. Komiteen merker seg at bruken av deltid er blitt redusert siden 2010, men at mange av helseforetakene mangler en god systematikk for å skape en heltidskultur, og at det fortsatt er mulig å mobilisere mer arbeidskraft blant de ansatte. 25 pst. av de deltidsansatte i utvalget oppgir at de ønsker å øke stillingsprosenten sin. Blant de som ikke ønsker økt stillingsprosent, oppgir 71 pst. at høyt arbeidspress er en viktig grunn til at de jobber deltid.

Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering av at det er lite tilfredsstillende at så mange ledere svarer at det ikke er gjennomført en systematisk evaluering av grunnbemanningen, da det gir et lite oppdatert grunnlag for å vite om grunnbemanningen er riktig. Komiteen merker seg at det er store forskjeller mellom de kliniske enhetene når det gjelder andelen ansatte som svarer at det på siste vakt var nok personell til å gi pasientene et godt tilbud. Komiteen peker på at stort arbeidspress på grunn av lav bemanning igjen kan føre til at færre ønsker heltidsstillinger. Slik blir arbeidskraft i liten grad mobilisert.

Komiteen er enig med Riksrevisjonen i at for å løse bemanningsutfordringene i fremtiden, må helseforetakene skape en heltidskultur og beholde sine ansatte.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, peker på at styringsstrukturene i helseforetakene må sikre tilstrekkelig grunnbemanning i alle enheter og systematisk legge til rette for flere heltidsstillinger.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og uavhengig representant Ulf Leirstein peker på at styringsstrukturene i helseforetakene må sikre systematisk evaluering av grunnbemanningen i alle enheter og systematisk legge til rette for flere heltidsstillinger.

Komiteen merker seg at de regionale helseforetakene og helseforetakene ikke legger godt nok til rette for å sikre nok rekruttering av sykepleiere, jordmødre og spesialsykepleiere. Komiteen mener det ikke er tilfredsstillende at mange helseforetak ikke har planer eller oversikter som på en systematisk måte kartlegger behovet for spesialsykepleiere og jordmødre på mellomlang sikt, altså 3 til 5 år. Komiteen viser til at bemanningsmodeller kan brukes som strategiske verktøy for å kartlegge det langsiktige behovet.

Komiteen viser til at Kunnskapsdepartementet fastsetter kandidatmåltall for de helsefaglige utdanningene for å regulere utdanningskapasiteten, blant annet på bakgrunn av innspill fra de regionale helseforetakene. Undersøkelsen viser at alle de regionale helseforetakene i perioden 2016–2018 har hatt en felles forståelse for og gitt innspill om at utdanningskapasiteten for intensivsykepleiere og operasjonssykepleiere bør økes, men innspillene fra de regionale helseforetakene tallfester imidlertid ikke hvor mye utdanningskapasiteten bør økes. Innspillene fra de regionale helseforetakene er videre ulike i form og innhold. Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering av at denne ulikheten og manglende tallfestingen gjør at innspillene ikke har den presisjonen og systematikken som er nødvendig for å være et godt grunnlag for kandidatmåltallene.

Komiteen merker seg at undersøkelsen viser at kvaliteten på den nasjonale statistikken kan bedres, og forutsetter at Riksrevisjonens anbefaling om å skaffe pålitelig informasjon om antall uteksaminerte følges opp.

Komiteen understreker at det må opprettes nok praksisplasser for å øke utdanningskapasiteten, og merker seg at helseforetakene har utfordringer med å opprette nok plasser. Et bedre samarbeid mellom de regionale helseforetakene og utdanningsinstitusjonene er etter komiteens syn nødvendig.

Komiteen viser videre til at Riksrevisjonens undersøkelse viser at mange helseforetak ikke prioriterer utdanningsstillinger på grunn av kortsiktige økonomiske prioriteringer, og at dette kan forsterke mangelen på kritisk kompetanse for driften på sikt. Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering.

Komiteen merker seg at Riksrevisjonens undersøkelse viser en sammenheng mellom enhetenes bemanningsutfordringer og hvordan de ansatte opplever kvaliteten på pasientbehandling. I enheter med utfordringer med å rekruttere eller å beholde sykepleiere, jordmødre og spesialsykepleiere er de ansattes opplevde kvalitet i pasientbehandling dårligere. Komiteen merker seg at dette også kan tyde på at avdelinger som satser på etterutdanning og faglig oppdatering, er enheter som beholder ansatte og er attraktive steder å jobbe fulltid. Ansattes opplevde kvalitet i pasientbehandlingen er ikke et objektivt mål for den faktiske kvaliteten i behandlingen, men komiteen deler Riksrevisjonens vurdering av at de ansattes egenvurderinger likevel gir en klar indikasjon på at bemanningsutfordringer kan ha betydning for kvaliteten på helsetilbudet som gis. Komiteen ser derfor på funnene med bekymring.

Komiteen merker seg at selv om helseforetakene har eller vil få store utfordringer med å rekruttere, mobilisere og beholde kompetanse, viser undersøkelsen at det er få helseforetak i alle fire regioner som kan dokumentere at de har utarbeidet planer som viser hvordan de skal løse disse utfordringene. Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering av at dette er kritikkverdig, og forutsetter at systematiske planer for å møte bemanningsutfordringene innføres i alle helseforetak.

Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering av at mangel på bemanning kan få alvorlige konsekvenser for tjenestilbudet til pasientene. Komiteen støtter Riksrevisjonens anbefalinger.

2.3 Sak 2: Årsaker til variasjon i forbruk av helsetjenester

Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å beskrive årsaker til uønsket variasjon i forbruk av somatiske helsetjenester i spesialisthelsetjenesten og hvordan de regionale helseforetakene og helseforetakene ivaretar hensynet til likeverdig tilgang og effektiv ressursbruk.

Variasjon i forbruk av helsetjenester omtales som uønsket dersom den ikke kan forklares med forskjeller i sykelighet, pasientpreferanser eller tilfeldig variasjon. I Meld. St. 34 (2015–2016) Verdier i pasientens helsetjeneste. Melding om prioritering, jf. Innst. 57 S (2016–2017), peker Helse- og omsorgsdepartementet på at uønsket variasjon i forbruk av helsetjenester utfordrer prinsippet om likeverdig behandling og kan være uttrykk for underbehandling, overbehandling eller feilbehandling. Dersom variasjonene skyldes overforbruk, betyr det at ressursutnyttelsen er dårlig, og at pasienter med større behov kan bli nedprioritert. Overforbruk innebærer dessuten at pasienter utsettes for unødig risiko for komplikasjoner og pasientskader. Underforbruk innebærer at noen personer som kunne hatt nytte av helsetjenestene, ikke får den hjelpen de burde ha fått. Variasjon i forbruket av helsetjenester handler dermed om hvorvidt ressursene brukes på de rette behandlingene. I Innst. 206 S (2015–2016) fra helse- og omsorgskomiteen om Nasjonal helse- og sykehusplan (2016–2019) viser helse- og omsorgskomiteen til at store geografiske forskjeller i forbruk av helsetjenester kan være en indikasjon på systemsvikt og innebære en fare for pasienten.

Fra 2014 har geografisk variasjon i forbruk av helsetjenester blitt undersøkt systematisk i de såkalte helseatlasene, en serie rapporter om bruk av helsetjenester publisert av Senter for klinisk dokumentasjon og evaluering (SKDE) og Helse Førde HF. Per august 2019 er det publisert til sammen ni helseatlas. I helseatlasene er det samlede forbruket av et utvalg helsetjenester til befolkningen i helseforetakenes opptaksområder (de kommunene/bydelene som helseforetakene har ansvar for å betjene) beregnet.

Forbruket er angitt som forbruksrater, det vil si antall behandlede pasienter per 100 000 innbyggere.

Undersøkelsen er basert på sammenstilling av data fra de ulike helseatlasene, dokumentanalyse av styringsdokumenter og skriftlige svar på spørsmål til de regionale helseforetakene og de underliggende helseforetakene, intervjuer med regionale helseforetak og dybdeundersøkelser av tre helsetjenester. Dybdeundersøkelsene er basert på intervjuer med klinikere og ledere ved til sammen sju helseforetak og to private sykehus med avtale om offentlig finansiering og oversendt informasjon fra sykehusene.

Undersøkelsen tar utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

• lov om spesialisthelsetjenesten m.m. (spesialisthelsetjenesteloven)

• lov om helseforetak m.m. (helseforetaksloven)

• lov om helsepersonell m.v. (helsepersonelloven)

• forskrift om prioritering av helsetjenester mv. (prioriteringsforskriften), jf. lov om pasient- og brukerrettigheter

• forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten, jf. blant annet lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten mv. og lov om spesialisthelsetjenesten m.m.

• Innst. 57 S (2016–2017), jf. Meld. St. 34 (2015–2016) Verdier i pasientens helsetjeneste. Melding om prioritering

• Innst. 206 S (2015–2016), jf. Meld. St. 11 (2015–2016) Nasjonal helse- og sykehusplan (2016–2019)

• Prop. 1 S (2016–2017) fra Helse- og omsorgsdepartementet

• Meld. St. 13 (2016–2017) Kvalitet og pasientsikkerhet 2015

• bevilgningsreglementet

• reglement for økonomistyring i staten.

Rapporten ble forelagt Helse- og omsorgsdepartementet ved brev av 25. juni 2019. Departementet har i brev av 19. august 2019 gitt kommentarer til rapportutkastet. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i rapporten og i Riksrevisjonens dokument.

2.3.1 Hovedfunn

• Det er uønsket variasjon i forbruket av en rekke spesialisthelsetjenester mellom helseforetakenes opptaksområder.

• Systematisk ulike vurderinger av like tilstander bidrar til uønsket variasjon i forbruk av spesialisthelsetjenester.

• De regionale helseforetakene utnytter ikke kapasitetsregulering godt nok som virkemiddel for å redusere uønsket variasjon i forbruk.

• De regionale helseforetakene og helseforetakene har i liten grad brukt forbruksrater til å følge opp den faglige praksisen og kapasiteten.

2.3.2 Riksrevisjonens merknader

2.3.3 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at:

• Helse- og omsorgsdepartementet fortsetter å

  • skaffe til veie informasjon om forbruksvariasjon og påse at tilgjengelig kunnskap systematisk blir brukt til å redusere uønsket variasjon i spesialisthelsetjenesten

  • påse at nye områder hvor det kan egne seg å etablere nasjonale retningslinjer, vurderes.

• De regionale helseforetakene

  • legger til rette for faglig samordning innad i og på tvers av helseforetak og med private leverandører av helsetjenester, slik at fagmiljøene enes om beste praksis der det er mulig, og at faglige føringer følges

  • stiller tydelige krav til at helseforetak i opptaksområder med avvikende forbruksrater undersøker og redegjør for sin praksis og følger opp at helseforetakene eventuelt iverksetter tiltak for å endre ratene

  • innretter avtalene med private sykehus og bruker de mulighetene som ligger i avtalene med avtalespesialister, til å regulere behandlingskapasiteten for å redusere uønsket variasjon i forbruk

  • vurderer virkemidler som regulerer helseforetakenes kapasitet, for å redusere uønsket variasjon i forbruk.

• Helseforetakene

  • følger opp at lokale fagmiljøer innen fagområder med avvikende forbruksrater vurderer om egen praksis er i tråd med beste praksis, og eventuelt endrer den dersom pasientbehandlingen ikke er i tråd med beste praksis.

2.3.4 Departementets oppfølging

Statsråden viser til at Riksrevisjonen belyser et viktig tema, og støtter anbefalingene.

Statsråden oppfatter at Riksrevisjonen har funnet eksempler på at metoder for å redusere uønsket variasjon brukes i de regionale helseforetakene og helseforetakene, men at disse er brukt i for lite omfang og ikke systematisk nok. Statsråden vil følge opp dette overfor de regionale helseforetakene.

Statsråden viser til at han i 2019 har gitt de regionale helseforetakene oppdrag som er i tråd med Riksrevisjonens anbefalinger. De skal vurdere kirurgiske prosedyrer og i den sammenheng behovet for å harmonisere nasjonale faglige retningslinjer og endringer i finansieringsordningene. I tillegg ble de bedt om å påse at det enkelte helseforetak identifiserer områder der foretaket har henholdsvis gode og dårlige resultater. Dette skal baseres på analyser av uønsket variasjon i effektivitet, kapasitetsutnyttelse og forbruk på tvers av helseforetakene. For områder med gode resultater skal helseforetakene vurdere hvilke faktorer som har bidratt til dette, og hvordan denne kunnskapen kan brukes til bedre måloppnåelse på andre områder. For områder med svake resultater skal helseforetakene utarbeide en tiltaksplan hvor de skal vurdere hva de kan lære av andre helseforetak. Statsråden mener at det er et betydelig potensial for at sykehusene blir bedre til å lære av hverandre.

2.3.5 Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader.

2.4 Komiteens merknader

Komiteen viser til at formålet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å beskrive årsaker til uønsket variasjon i forbruk av somatiske helsetjenester i spesialisthelsetjenesten, og hvordan de regionale helseforetakene og helseforetakene ivaretar hensynet til likeverdig tilgang og effektiv ressursbruk.

Komiteen viser til at variasjon i forbruk av helsetjenester er uønsket hvis variasjonen ikke kan forklares med forskjeller i sykelighet, pasientens preferanser eller tilfeldigheter. Uønsket variasjon i forbruk av helsetjenester er i strid med prinsippet om likeverdig behandling og kan være et utrykk for andre uønskede situasjoner i helsevesenet, slik som underbehandling, overbehandling eller feilbehandling. Komiteen viser for eksempel til at dersom noen overbehandles, vil det både bety færre ressurser til den behandlingen som faktisk er nødvendig, og dessuten innebære risiko for pasientskader, som komplikasjoner for den som overbehandles. Komiteen vil understreke at forskjeller i pasientbehandling som skyldes dette, eller forskjeller på bakgrunn av alder, kjønn, bosted, økonomi eller etnisk bakgrunn, ikke kan godtas, jamfør prinsippet om et likeverdig helsetilbud.

Komiteen viser til at Riksrevisjonens undersøkelse peker på uønsket variasjon i forbruket av en rekke spesialisthelsetjenester mellom helseforetakenes opptaksområder.

Komiteen merker seg at forskjellene mellom de ulike opptaksområdene i mange tilfeller er svært store, og at dette indikerer at innbyggernes behandlingstilbud avhenger av hvor de bor, og at ressursene ikke brukes på best mulig måte. Dette betyr risiko for over- eller underbehandling. Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering om at dette peker på uønsket variasjon for mange helsetjenester.

Komiteen viser til at undersøkelsen viser at systematisk ulike vurderinger av like tilstander bidrar til uønsket variasjon i forbruk av spesialisthelsetjenester. Komiteen viser til at undersøkelsen viser systematiske forskjeller i vurderingspraksisen mellom legene i opptaksområder med høye forbruksrater og legene i opptaksområdene med lave forbruksrater. Komiteen merker seg at legene har ulike holdninger, tolkninger av forskningsresultater, ulike vurderinger av barns beste når det gjelder innleggelser på sykehus, og legger ulik vekt på avlastningen som en innleggelse kan innebære for pårørende. Av de tre undersøkte helsetjenestene er det felles at det ikke er etablert en omforent forståelse av beste praksis som er nedfelt i nasjonale faglige retningslinjer. Komiteen vil understreke at ensretting av praksis ikke nødvendigvis er riktig for all behandling. Det faglige skjønnet som utøves i møte med den enkelte pasient, skal tillegges stor vekt. Likevel registrerer komiteen at Riksrevisjonen mener den store uønskede variasjonen i forbruket av helsetjenester peker på et behov for bedre beslutningsstøtte for legene.

Komiteen støtter Riksrevisjonens syn om at helseforetakene og de regionale helseforetakene må legge til rette for kunnskapsdeling og faglig støtte for klinikerne i deres skjønnsvurdering av hvilken type helsehjelp pasienten bør få, for å oppnå et effektivt behandlingstilbud og mindre uønsket variasjon.

Komiteen viser til at undersøkelsen avdekker at de regionale helseforetakene ikke utnytter kapasitetsregulering godt nok som virkemiddel for å redusere uønsket variasjon i forbruk.

Komiteen peker på at de regionale helseforetakene har ansvar for å samordne virksomheten i de helseforetakene de eier, og de tjenestene de kjøper fra private levarandører, med sikte på at den samlede ressursutnyttelsen skal være hensiktsmessig. Komiteen merker seg videre at de regionale helseforetakene etter Riksrevisjonens vurdering ikke godt nok utnytter mulighetene til å bruke kapasitetsregulering som virkemiddel for å redusere uønsket variasjon i forbruk. Komiteen merker seg at kun Helse Sør-Øst RHF har spesifisert antall behandlinger i avtalene med de private kommersielle sykehusene og aktivt har regulert volumet i avtalene, og peker på at det vil være en særlig risiko for overbehandling ved slike anskaffelser fra private kommersielle leverandører. Komiteen mener det er viktig at helseforetakene sikrer regulering og styring i slike kjøp. Komiteen vil understreke at både faglige vurderinger om behov og hensyn til ressursutnyttelse må vektes ved regulering av kapasiteten.

Komiteen viser til at undersøkelsen avdekker at de regionale helseforetakene og helseforetakene i liten grad har brukt forbruksrater til å følge opp den faglige praksisen og kapasiteten. Komiteen merker seg at ingen regionale helseforetak med unntak av ett i undersøkelsesperioden har forpliktet helseforetak til å rapportere om hvilke undersøkelser, vurderinger og eventuelle tiltak informasjon fra de såkalte helseatlasene har ført til. Likevel merker komiteen seg at det finnes eksempler på at fagmiljøer i helseforetakene på eget initiativ har tar tatt utgangspunkt i funn fra helseatlasene og gjennomgått egen praksis på områder med avvikende forbruksrater.

Komiteen vil understreke Riksrevisjonens vurdering om at arbeid med reduksjon av uønsket variasjon og eventuell endring av praksis må forankres hos klinikerne som fatter beslutning om utredning og behandling. Komiteen vil fremheve Helse Vest RHFs oppdrag til helseforetakene om at fagmiljøene skulle redegjøre for egen praksis, og Helse Nord RHFs kliniske fagrevisjoner, som begge involverer fagpersonell i arbeidet.

Komiteen støtter Riksrevisjonens anbefalinger.

2.5 Sak 3: Statkrafts lønnsomhet og utenlandsinvesteringer

Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere Statkrafts resultater og forventet lønnsomhet for utenlandsinvesteringene og annen virksomhet, og Nærings- og fiskeridepartementets finansielle eierstyring av Statkraft. Finansiell eierstyring omfatter å fastsette avkastningsmål, utbytteuttak og kapitaltilførsler for å skape en hensiktsmessig kapitalstruktur og fremme statens mål med eierskapet. Undersøkelsen er basert på dokumentgjennomgang, analyse av regnskapsdata og informasjon innhentet ved skriftlige spørsmål og i møter.

Statkraft er Norges største kraftprodusent, Europas største fornybarprodusent og et betydelig vannkraftselskap internasjonalt. Konsernet produserer vannkraft, vindkraft, solkraft og gasskraft og leverer varme. Selskapet er en global markedsaktør innen energihandel. Statkraft har 3 600 ansatte i 16 land. Statkraft er et heleid statlig selskap forvaltet av Nærings- og fiskeridepartementet og et av landets største konserner. Konsernet er organisert som et statsforetak, Statkraft SF, med virksomheten lagt i et heleid datterselskap, Statkraft AS, som igjen har mange datterselskaper.

Statkraft forvalter betydelige norske vannkraftressurser som skal komme hele samfunnet til gode gjennom avkastning fra virksomheten. Selskapet skal drives på forretningsmessig grunnlag og levere en konkurransemessig avkastning. Statkraft er et kategori 3-selskap, som er selskaper med forretningsmessige mål og hvor det foreligger andre samfunnsmessige begrunnelser ut over at hovedkontoret skal ligge i Norge. Målet med statens eierskap i Statkraft er å bidra til lønnsom og ansvarlig forvaltning av norske naturressurser og til utvikling av norsk kompetanse innenfor fornybar energi, som også kan benyttes til å gjennomføre lønnsomme kraftprosjekter internasjonalt.

Bakgrunnen for undersøkelsen er at Statkraft har ekspandert betydelig og har utviklet seg til å bli et globalt selskap. Statkraft har investert for mer enn 100 mrd. kroner i strategiske satsingsområder utenom norsk vannkraft. Den vesentligste delen er investert i utlandet. Det har vært store endringer i kraftmarkedet siden finanskrisen, og etter 2010 fulgte flere år med store nedskrivninger, svekkede årsresultater og lavere utbytter. Utfordringene var i hovedsak knyttet til Statkrafts satsinger i utlandet, og det framstod som usikkert om denne delen av virksomheten bidro til statens mål om høyest mulig avkastning over tid.

Virksomheten til Statkraft er av vesentlig betydning for samfunnet både som arbeidsplass for mange og fordi selskapet har store økonomiske verdier og bidrar med vesentlige inntekter til staten. Staten har tatt betydelige utbytter fra Statkraft, men har også tilført til sammen 19 mrd. kroner i egenkapital til selskapet i 2010 og 2014.

Undersøkelsen tar utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

• lov om aksjeselskaper (aksjeloven)

• lov om statsforetak (statsforetaksloven)

• reglement for økonomistyring i staten

• Innst. 140 S (2014–2015), jf. Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap

• Innst. 108 S (2014–2015), jf. Prop. 40 (2014–2015) Endringer i statsbudsjettet 2014 under Nærings- og fiskeridepartementet (Statkraft SF finansielle rammer)

• Innst. 8 S (2015–2016), jf. Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016) Endring av Prop 1 S (2015–2016) Statsbudsjettet 2016

• Innst. 401 S (2016–2017), jf. Prop. 129 S (2016–2017) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2017.

Rapporten ble forelagt Nærings- og fiskeridepartementet i brev av 29. mai 2019. Departementet har i brev av 17. juli 2019 gitt kommentarer til rapportutkastet. De fleste av kommentarene er innarbeidet i rapporten og i Riksrevisjonens dokument.

2.5.1 Hovedfunn

• Statkrafts samlede lønnsomhet er god, men investeringene i gasskraft og vannkraft utenfor Norden har ikke tilfredsstillende lønnsomhet.

• Statkraft har ikke vært gode nok på å overholde vedtatte kostnadsestimater for internasjonale vannkraftprosjekter.

• Statkraft oppnår med sine konkurransefortrinn høyere kraftsalgsinntekter og gode resultater, men har også høyere kostnader enn andre norske vannkraftprodusenter.

• Det er mulig å forbedre den finansielle eierstyringen.

2.5.2 Riksrevisjonens merknader

2.5.3 Riksrevisjonens anbefalinger

For å sikre at det blir tilstrekkelig belyst at inntektene fra norske vannkraftressurser kommer samfunnet til gode, anbefaler Riksrevisjonen at Nærings- og fiskeridepartementet

• vurderer om det kan gis mer utfyllende informasjon til Stortinget om Statkrafts investeringer i utlandet og andre strategiske satsingsområder

• holder seg orientert om hvordan Statkraft gjennomfører investeringsprosjekter på porteføljenivå

• innhenter informasjon om eller gjør egne analyser av kostnadene og lønnsomheten innenfor Statkrafts norske vannkraftvirksomhet

• sørger for en god finansiell eierstyring av Statkraft.

2.5.4 Departementets oppfølging

Statsråden mener at problemstillingene Riksrevisjonen tar opp, er relevante og omhandler forhold som Nærings- og fiskeridepartementet er og har vært opptatt av i eieroppfølgingen av Statkraft. Som et ledd i dette vil departementet også ta med seg Riksrevisjonens anbefalinger i det videre arbeidet. Statsråden påpeker at undersøkelsen dreier seg om forhold som kan være komplekse å vurdere, at resultatene vil avhenge av de avgrensninger og definisjoner som er lagt til grunn, og at det er noen metodiske utfordringer. Statsråden mener at det er en svakhet at Statkrafts resultater i for liten grad vurderes og forklares ut fra fundamentale endringer som hele bransjen har vært, og fortsatt går gjennom.

Statsråden merker seg at undersøkelsen viser at lønnsomheten til Statkraft samlet sett og innenfor de strategiske satsingsområdene er god, og at investeringene i gasskraft og vannkraft utenfor Norden viser en forventet avkastning under selskapets avkastningskrav. Statsråden understreker at departementet i sin eieroppfølging er opptatt av at selskapene håndterer og balanserer den totale risikoen i sine porteføljer, og at staten formidler avkastningsmål til selskapenes totale virksomhet. Statsråden påpeker at Statkraft gjennom å eie kraftproduserende eiendeler vil være eksponert for markedsrisiko, og mener at Statkrafts avkastning heller bør måles mot andre aktører som er vesentlig eksponert for kraftmarkedet. Slike sammenligninger viser at Statkraft relativt sett har prestert bra.

Statsråden viser til at Statkraft har hatt utfordringer særlig knyttet til de tidlige vannkraftprosjektene utenfor Europa, og er enig i at det er positivt at selskapet har iverksatt tiltak for å forbedre prosjektgjennomføringen. Statsråden mener det er mindre relevant å sammenligne Statkrafts portefølje av store investeringsprosjekter med et utvalg av offentlige investeringsprosjekter. Departementet vektlegger å følge opp forhold som synes å være særlig relevante for måloppnåelsen. Det har derfor hatt oppmerksomheten rettet mot enkeltprosjekter der kostnadsoverskridelsene har hatt et omfang som har medført betydelige nedskrivninger. Dette er ikke til hinder for at departementet også kan etterspørre informasjon om kostnadsoverskridelser på porteføljenivå når det er relevant, noe departementet har gjort i ett tilfelle.

Statsråden påpeker at det kan være vanskelig å sammenligne effektiviteten og kostnadsutviklingen blant kraftselskaper, fordi virksomhetene og enkeltkraftverk er ulike. Statsråden mener at Riksrevisjonens undersøkelse ikke gir grunn til å hevde at Statkrafts norske vannkraftvirksomhet ikke drives effektivt. Likevel mener statsråden det vil være rom for forbedringer også når det gjelder Statkrafts norske vannkraftvirksomhet. Statsråden viser til at Statkrafts kostnadsutvikling er tema i eierdialogen med selskapet og vil fortsette å være det framover, og at departementet vil utfordre selskapet på hvilke sammenligningsgrunnlag som er relevante for å vurdere Statkrafts effektivitet.

Statsråden viser til at eierstyringen av Statkraft i tidligere år har vært krevende, og at hovedutfordringen har vært å fastsette forutsigbare rammer for selskapet. Den gjeldende utbyttemodellen legger i større grad til rette for verdiskaping, gode styringsinsentiver og mer forutsigbarhet. Statsråden mener at egenkapitaltilførslene til Statkraft i tidligere år bør vurderes i lys av de fundamentale endringene som hele kraftbransjen har vært gjennom. Statsråden har merket seg at Riksrevisjonen mener at beregningen av utbyttegrunnlaget for Statkraft er komplisert og ikke mulig å etterprøve for eksterne aktører. Etter statsrådens syn foreligger det ikke vesentlige hensyn som tilsier at utbytteberegningen ikke kan framgå av årsrapporten til selskapet, og departementet vil ha en dialog med Statkraft om dette.

2.5.5 Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen viser til at målet med statens eierskap i Statkraft er å bidra til en lønnsom og ansvarlig forvaltning av norske naturresurser. Videre skal det bidra til utvikling av kompetanse innenfor fornybar energi, som også kan benyttes til å gjennomføre lønnsomme kraftprosjekter internasjonalt. Riksrevisjonen er enig i at det samsvarer med eierstyringsprinsippene at departementet fastsetter ett avkastningsmål for Statkrafts samlede virksomhet, men vil samtidig påpeke at et viktig hensyn ved statens eierskap i Statkraft er at avkastningen fra de norske vannkraftressursene skal tilfalle fellesskapet. På denne bakgrunn er det av stor samfunnsmessig interesse å følge opp at Statkraft oppnår en tilfredsstillende lønnsomhet også på investeringene utenom norsk vannkraft.

Riksrevisjonen er enig med statsråden i at Statkrafts investeringer i ulik grad er eksponert for risiko, og at det er naturlig at lønnsomheten vil variere mellom prosjekter og over tid. Riksrevisjonen er videre enig i at den negative utviklingen i kraftmarkedet skyldes fundamentale endringer for markedene. Samtidig mener Riksrevisjonen at målet med det statlige eierskapet legger tydelige føringer for forventningene til lønnsomheten i de internasjonale investeringene. På den bakgrunn mener Riksrevisjonen likevel at selskapet har vært for optimistisk i sine lønnsomhetsberegninger og undervurdert risikoen. Dette gjelder særlig investeringene i gasskraft, som ikke har bidratt til å nå målet med statens eierskap i Statkraft. Riksrevisjonen vil videre påpeke at lønnsomheten for internasjonal vannkraft utenfor Norden også er påvirket av store utfordringer i prosjektgjennomføringen.

Statsråden gir i sitt svar uttrykk for at det er gjort avgrensninger i datagrunnlaget som bidrar til å gi et skjevt inntrykk av resultatene for Statkrafts investeringer og prestasjoner i perioden 2005–2018. Riksrevisjonen vil presisere at vurderingene av Statkrafts investeringer og prestasjoner i perioden 2005–2018 i hovedsak er basert på informasjon om Statkrafts samlede resultater i perioden. Videre inngår også investeringer foretatt før 2005 innenfor de strategiske satsingsområdene i datagrunnlaget.

Statsråden gir uttrykk for at det er mindre relevant å sammenligne med et utvalg offentlige investeringsprosjekter. Riksrevisjonen vil understreke at resultatene for Statkrafts portefølje primært sammenlignes med idealet i porteføljeteori. Sammenlignet med idealet i porteføljeteori har Statkraft etter Riksrevisjonens vurdering ikke vært gode nok på å overholde opprinnelig vedtatte kostnadsestimater.

Når det gjelder den norske vannkraftproduksjonen, er Riksrevisjonen enig med statsråden i at det kan være vanskelig å sammenligne effektiviteten blant kraftselskapene, og at rene kostnadssammenligninger med andre aktører kan være misvisende. Derfor har Riksrevisjonen også lagt vekt på lønnsomhetssammenligninger i vurderingen. Riksrevisjonen vil understreke at Statkraft gjennom sin størrelse har en konkurransefordel som burde gi mulighet for å oppnå bedre resultater enn konkurrentene. Riksrevisjonen ser positivt på at departementet vil utfordre selskapet på hva som er mest relevant for å vurdere selskapets effektivitet.

2.6 Komiteens merknader

Komiteen viser til Riksrevisjonens sak om Statkrafts lønnsomhet og utenlandsinvesteringer. Målet med undersøkelsen var å vurdere Statkrafts resultater og forventet lønnsomhet for utenlandsinvesteringene og annen virksomhet, og Nærings- og fiskeridepartementets finansielle eierstyring av Statkraft.

Komiteen merker seg hovedfunnene, som at investeringene i gasskraft og vannkraft utenfor Norden ikke har tilfredsstillende lønnsomhet, og at Statkraft ikke har vært gode nok på å overholde vedtatte kostnadsestimater for internasjonale vannkraftprosjekter. Statkraft har høyere kostnader enn andre norske vannkraftprodusenter og har fortsatt mulighet til å forbedre den finansielle eierstyringen.

Komiteen merker seg at selskapet i Meld. St. 27 (2013–2014), Et mangfoldig og verdiskapende eierskap, ble definert som et kategori 3-selskap, noe som betyr at selskapet har forretningsmessige mål, samtidig som det er samfunnsmessige begrunnelser for eierskapet ut over at hovedkontoret skal ligge i Norge.

Komiteen viser til at en samlet næringskomite i Innst. 140 S (2014–2015), om stortingsmeldingen Et mangfoldig og verdiskapende eierskap, slo fast at:

«Komiteen viser til at formålet med statens eierskap i Statkraft SF ikke bare er forretningsmessig. Selskapet skal bidra til en lønnsom forvaltning av norske naturressurser og at avkastningen for norske kraftressurser best mulig kommer fellesskapet til gode og at selskapets ressursdisponering bidrar til en samfunnsmessig god og sikker energiutnyttelse.»

Komiteen merker seg at noen av årsakene til at investeringene i gasskraft og vannkraft utenfor Norden ikke hadde tilfredsstillende lønnsomhet, var en sterk vekst innenfor sol- og vindkraft, samt at finanskrisen bidro til lavere etterspørsel etter energi.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil peke på at det vesentlige er at Statkrafts investeringer er lønnsomme på sikt. Dette medlem mener at det med dagens overhengende klimatrussel er mulig å være mer åpen for lavere kortsiktig avkastning i fornybare investeringer, dersom disse kan bidra til å redusere utslipp og gi lønnsomhet på sikt.

Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering av at Nærings- og fiskeridepartementet burde etterspurt informasjon fra Statkraft om omfanget av kostnadsøkninger på porteføljenivå, og ikke bare på enkeltprosjekter.

Komiteen vil også peke på Riksrevisjonens funn av at Statkraft har nesten 30 pst. høyere drifts-, vedlikeholds- og rehabiliteringskostnader per vektede vedlikeholdsobjekt enn gjennomsnittet for vannkraftprodusentene i undersøkelsen. Komiteen mener at vannkraftressursene må forvaltes effektivt for å komme fellesskapet til gode, og at Riksrevisjonens funn tyder på at Statkraft har rom for å redusere kostnadsnivået.

Komiteen mener det er positivt at den nye utbyttemodellen i større grad synes å legge til rette for verdiskaping, gode styringsinsentiver og mer forutsigbarhet. Samtidig er det ønskelig med en viss åpenhet rundt denne, slik at eksterne aktører kan etterprøve beregningene.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens anbefalinger.

3.1 Helseforetakenes håndtering av uønskede hendelser – Dokument 3:2 (2016–2017)

3.1.1 Innledning

Målet med undersøkelsen var å vurdere om helseforetakenes håndtering av uønskede hendelser bidrar til å sikre læring og forbedring.

Dokument 3:2 (2016–2017) Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statlige selskaper for 2015, ble overlevert Stortinget 8. november 2016. Kontroll- og konstitusjonskomiteen ga sin innstilling 14. mars 2017, jf. Innst. 206 S (2016–2017). Stortinget behandlet saken 9. mai 2017.

Undersøkelsen viste at den lokale meldekulturen i enheter og stillingsgrupper avgjør om uønskede hendelser blir meldt og fulgt opp. Videre viste undersøkelsen at helseforetakene i liten grad utnyttet informasjonen fra avviksmeldingene for å identifisere risikoområder og forbedringsmuligheter, og de brukte i liten grad informasjonen fra uønskede hendelser på en systematisk måte i det kontinuerlige forbedringsarbeidet.

Riksrevisjonen anbefalte blant annet at:

• helseforetakene sørger for at ledelsen på alle nivåer legger til rette for at det er kultur for å melde fra om og lære av egne og hverandres feil. Dette kan blant annet gjøres ved å

  • sikre at ansatte har tilgang til avvikssystemet og kompetanse til å bruke systemet

  • ha en definisjon som ikke i for stor grad begrenser hva som skal anses som en uønsket hendelse

  • søke etter systemforklaringer til uønskede hendelser som legger til rette for at mange kan lære av de meldte avvikene

  • helseforetakene tar i bruk informasjonen fra avvikssystemet i det kontinuerlige forbedringsarbeidet. Dette gjelder både analyser av enkelthendelser og analyser av statistikk. Slike analyser bør brukes som innspill til risikoanalyser

  • Helse- og omsorgsdepartementet og de regionale helseforetakene følger opp at helseforetakene har systemer og en kultur som sikrer at de aktivt forebygger at uønskede hendelser gjentar seg, og at helseforetakene lærer av hverandre, slik at det utvikles en god praksis for meldekulturen i sektoren.

Ved behandlingen av Dokument 3:2 (2016–2017) delte kontroll- og konstitusjonskomiteen Riksrevisjonens oppfatning om at variasjon i antall meldinger mellom helseforetakene kan indikere at flere enheter og avdelinger har potensial for å få en bedre meldekultur, men påpekte at det likevel kan være tilfeller med god meldekultur selv om det er relativt få rapporterte uønskede hendelser. Komiteen noterte seg at det bare er et mindretall av helseforetakene som har etterspurt årsaksanalyser. Videre noterte komiteen seg at føringen i registeret gjør det vanskelig å identifisere gjentakende hendelser og generelt sett gjøre gode analyser og etterarbeid med dataene, noe som igjen gjør det vanskelig å formidle læringspunkter bredt. Komiteen delte Riksrevisjonens vurdering av at det er viktig at arbeidet er forankret i styringslinjen. Komiteen var tilfreds med at statsråden har satt i gang et arbeid for å øke oppmerksomheten omkring pasientsikkerhetskultur, og at han i 2017 ville ha særskilt oppmerksomhet omkring Riksrevisjonens funn på dette feltet. Komiteen så også positivt på at statsråden varsler en lovproposisjon med meldingsdel til Stortinget før sommeren 2017, som vil ta for seg forebygging og oppfølging av alvorlige hendelser. Dette kan potensielt gi pasientsikkerheten og kvaliteten i behandlingen i norsk helsevesen et løft. Komiteen viste ellers til Riksrevisjonens anbefalinger og stilte seg bak disse.

3.1.2 Helse- og omsorgsdepartementets oppfølging

Riksrevisjonen ba i brev av 21. februar 2019 Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) om å redegjøre for hvilke endringer og tiltak som er iverksatt for å følge opp Riksrevisjonens anbefalinger og kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader. Departementet svarte i brev av 20. mars 2019.

For ytterligere å følge opp saken har Riksrevisjonen innhentet redegjørelser fra de regionale helseforetakene og helseforetakene om hvordan Riksrevisjonens anbefalinger og merknadene fra kontroll- og konstitusjonskomiteen er fulgt opp. Helseforetakene ble i tillegg bedt om å oversende statistikk over hvor mange uønskede hendelser som var meldt til helseforetakenes interne meldesystem i 2018 for hele helseforetaket. Føde-/barselavdelingene ble også bedt om å oversende rutiner for årsaksanalyser og kopi av de to siste gjennomførte årsaksanalysene. Fem utvalgte føde-/barselavdelinger fra alle de fire helseregionene ble bedt om å oversende de 20 siste hendelsene som var meldt i det interne meldesystemet. De fem føde-/barselavdelingene omfatter små, middelstore og store avdelinger basert på antall fødsler.

I 2017 fikk de regionale helseforetakene i oppdrag av HOD å iverksette tiltak for økt bruk av avvikssystemet i analyse av enkelthendelser, statistikk og risikoanalyser. HOD opplyser at de regionale helseforetakene i mars 2018 rapporterte i årlig melding at helseforetakene i egen region har implementert og tatt i bruk Norsk kodeverk for uønskede pasienthendelser (NOKUP) i løpet av 2017. Departementet legger til grunn at innføring av NOKUP og tiltak for å øke bruken av avvikssystemet er fulgt opp og bidrar til mer og bedre bruk av kunnskap om uønskede hendelser til læring og forbedring. HOD viser til at de regionale helseforetakene og helseforetakene selv må utdype resultatene av tiltakene.

«Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten» trådte i kraft i januar 2017. HOD peker på at det går tydelig fram av forskriften at ansvaret for å lære av uønskede hendelser ligger hos øverste leder i virksomheten – herunder å sikre læring på tvers i virksomheten.

HOD viser til at Helsedirektoratet i mars 2019 publiserte «Nasjonal handlingsplan for pasientsikkerhet og kvalitetsforbedring» på oppdrag fra departementet. Formålet med handlingsplanen er å bidra til en fortsatt målrettet og nasjonal, samordnet innsats for bedre pasientsikkerhet i forlengelse av pasientsikkerhetsprogrammet. HOD påpeker at handlingsplanen også skal understøtte og legge til rette for at foretakene kan etterleve kravene i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring.

HOD viser også til prosjektet «En vei inn», som skal etablere en felles meldeportal for ulike meldeplikter i ett system. Målet med «En vei inn» er å gjøre det enklere å melde og å redusere underrapportering. Nettløsningen skal legge til rette for at helsepersonell og virksomheter i både spesialisthelsetjenesten og primærhelsetjenesten enkelt kan oppfylle sine meldeplikter til disse meldeordningene.

I oppdragsdokumentet til de regionale helseforetakene har departementet i flere år pekt på at arbeidsmiljø og pasientsikkerhet må ses i sammenheng. De regionale helseforetakene satte derfor i gang et prosjekt for å lage en felles undersøkelse, «ForBedring», som kartlegger ulike sider ved arbeidsmiljø, pasientsikkerhetskultur og HMS. «ForBedring» er resultat av et nasjonalt samarbeid mellom helseregionene, helseforetakene, pasientsikkerhetsprogrammet, Helsedirektoratet og Helse- og omsorgsdepartementet. Departementet opplyser at resultatene fra undersøkelsen brukes i lokalt forbedringsarbeid og følges opp med skriftlige handlingsplaner i de enkelte enhetene/avdelingene.

I tillegg til lokalt forbedringsarbeid ba foretaksmøtet i januar 2018 de regionale helseforetakene om å gjennomføre undersøkelsen «ForBedring», med metodikk som gjør det mulig å sammenligne resultatene mellom sykehus og helseregioner. De skulle rapportere resultater på nasjonale indikatorer for pasientsikkerhetskultur til Helsedirektoratet for å kunne følge utviklingen over tid.

Nasjonal resultatrapport fra «ForBedring 2018» viste at hele 91 pst. av enhetene rapporterte om såkalt modent sikkerhetsklima. Modent sikkerhetsklima defineres som enheter der minst 60 pst. av medarbeiderne har svart helt eller delvis enig på sikkerhetsklimaspørsmålene i undersøkelsen. Disse spørsmålene dekker tema som til sammen gir et inntrykk av hvor høyt enhetene prioriterer sikkerhet. Spørsmålene kartlegger også meldekulturen og hvor trygt det er å si fra om kritikkverdige forhold. Resultatene fra «ForBedring 2018» kan ikke sammenlignes med tall fra tidligere undersøkelser om pasientsikkerhetskultur, ettersom «ForBedring 2018» er en sammensmelting av tidligere HMS-, pasientsikkerhets- og medarbeiderundersøkelser. Departementet viser imidlertid til at det arbeider for å sikre at man framover kan følge utviklingen over tid på indikatorer for pasientsikkerhetskultur på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå.

Regjeringen legger årlig fram en melding til Stortinget om kvalitet og pasientsikkerhet, og meldingen skal ifølge departementet bidra til åpenhet og økt oppmerksomhet om kvalitet og pasientsikkerhet i den nasjonale helsepolitikken og på alle nivåer i helse- og omsorgstjenesten.

3.1.3 Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen merker seg at Helse- og omsorgsdepartementet, de regionale helseforetakene og helseforetakene har satt i verk flere relevante tiltak for å følge opp Riksrevisjonens anbefalinger og kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader, jf. Innst. 206 S (2016–2017).

Riksrevisjonen merker seg at Helse- og omsorgsdepartementet har iverksatt virkemidler – «ForBedring»-undersøkelsen, NOKUP og «En vei inn» – som kan bidra til bedre målinger av meldekulturen og gjøre det lettere å sammenligne både antall meldinger og meldekultur på tvers av helseforetakene. I tillegg har departementet gjennom forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring tydeliggjort at ansvaret for å lære av uønskede hendelser ligger hos øverste leder i virksomheten. Etter Riksrevisjonens vurdering er dette relevante tiltak, men det er vanskelig å si noe om hvorvidt virkemidlene har bidratt til en bedre meldekultur, ettersom forbedringsarbeidet også må skje lokalt i det enkelte helseforetak og på den enkelte avdeling.

Riksrevisjonen registrerer at flere helseforetak peker på at kvalitets- og pasientsikkerhetsutvalg spiller en viktig rolle når det gjelder å behandle og diskutere meldte hendelser. Et virkemiddel for å lære av og forebygge uønskede hendelser er bruk av årsaksanalyser. Oppfølgingsundersøkelsen viser at antallet fødeavdelinger som har gjennomført årsaksanalyser, ikke har økt fra 2015 til 2018, og det er bare tre flere fødeavdelinger som har prosedyrer for å gjennomføre slike analyser. Årsaksanalyser kan være et viktig verktøy for å lære av uønskede hendelser, og etter Riksrevisjonens vurdering bør ledelsen i helseforetakene og de regionale helseforetakene sørge for at alle helseforetakene bruker dette virkemiddelet på egnet måte.

Oppfølgingsundersøkelsen viser at alle helseforetakene melder flere pasientrelaterte hendelser i sine interne meldesystemer i 2018 sammenlignet med 2015. Riksrevisjonen har ikke undersøkt om økningen i antall meldinger skyldes at det faktisk oppstår flere hendelser, eller om helsepersonell melder flere hendelser, men både departementet, de regionale helseforetakene og helseforetakene viser til at det er satt i gang ulike tiltak for å bedre meldekulturen. Riksrevisjonen legger derfor til grunn at økningen hovedsakelig skyldes at helsepersonell melder flere hendelser.

Riksrevisjonen registrerer imidlertid at det fortsatt er variasjon mellom helseforetakene i antall meldte hendelser, og variasjonen mellom det helseforetaket som melder mest, og det helseforetaket som melder minst, har økt siden 2015. Både statistikk over antall meldte hendelser og en analyse av de 20 siste hendelsene fra fem fødeavdelinger indikerer at det fremdeles er variasjon i meldekulturen, herunder hva foretakene regner som en uønsket hendelse som skal meldes i meldesystemet.

Etter Riksrevisjonens vurdering har helseforetakene fremdeles utfordringer når det gjelder meldekultur og læring av meldte hendelser. Riksrevisjonen mener det er viktig at Helse- og omsorgsdepartementet og de regionale helseforetakene følger opp at tiltakene som er satt i verk, faktisk fungerer, og at helseforetakene tar i bruk tilgjengelige virkemidler som kan bidra til å bedre meldekulturen. Ettersom det tar tid å endre praksis og kultur, vil Riksrevisjonen følge opp saken om et par år.

Riksrevisjonen vil følge saken videre.

3.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at målet med undersøkelsen var å vurdere om helseforetakenes håndtering av uønskede hendelser bidrar til å sikre læring og forbedring. Undersøkelsen viser at meldekulturen for uønskede hendelser var avhengig av den lokale meldekulturen i enheter og stillingsgrupper.

Komiteen merker seg at Helse- og omsorgsdepartementet har iverksatt en rekke tiltak i etterkant av undersøkelsen, og at man blant annet har fått på plass undersøkelsen ForBedring, som ser på pasientsikkerhetskultur på ulike sykehus. Departementet har også fått på plass forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring, noe som har bidratt til en klarere ansvarsplassering når det gjelder uønskede hendelser.

Komiteen viser til at alle helseforetakene har hatt en økning i antall meldte hendelser sett i forhold til antall utskrivninger. Samtidig er det fortsatt variasjon mellom helseforetakene, og variasjonen mellom helseforetakene som melder mest og minst, har økt.

Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering av at helseforetakene fremdeles har utfordringer når det gjelder meldekultur og læring av meldte hendelser.

Komiteen mener at Helse- og omsorgsdepartementet og de regionale helseforetakene må fortsette å følge opp dette og særlig følge nøye med på om de iverksatte tiltakene er nok, eller om det må flere tiltak til for å sikre en god meldekultur.

Komiteen mener det er positivt at Riksrevisjonen vil fortsette å følge opp saken, ettersom det tar tid å endre praksis og kultur.

Komiteen mener det er positivt at det er innført flere forbedringer i styringsparameterne som Sykehuspartner HF skal rapportere på. Komiteen forutsetter, som Riksrevisjonen, at departementet følger opp at den nye tjenesteprismodellen blir implementert fullt ut som forutsatt.

Komiteen merker seg at saken er avsluttet.

3.3 Sykehuspartner HFs styring på IKT-området – Dokument 3:2 (2016–2017)

3.3.1 Innledning

Målet med Riksrevisjonens undersøkelse var å undersøke om Sykehuspartner HF har en styring på IKT-området som understøtter kravet om å levere kostnadseffektive tjenester.

Dokument 3:2 (2016–2017) Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statlige selskaper for 2015 ble overlevert Stortinget 8. november 2016. Kontroll- og konstitusjonskomiteen ga sin innstilling 14. mars 2017, jf. Innst. 206 S (2016–2017). Stortinget behandlet saken 9. mai 2017.

Som enerettsleverandør har Sykehuspartner HF monopol på å levere IKT-tjenester til hele foretaksgruppen Helse Sør-Øst. Sykehuspartner HF er i hovedsak finansiert gjennom tjenesteprisinntekter fra helseforetakene, som er regulert i en tjenesteprismodell, og er pålagt å levere kvalitativt gode tjenester kostnadseffektivt til helseforetakene.

Riksrevisjonens undersøkelse viste at Sykehuspartner HF hadde for lite åpenhet om og kontroll med hvorvidt tjenestene til helseforetakene var kostnadseffektive, og at foretaket manglet en helhetlig styring som understøttet kravet om kostnadseffektive tjenester. Undersøkelsen viste også at Helse Sør-Øst RHF i liten grad fulgte opp om tjenestene Sykehuspartner HF leverte, var kostnadseffektive, og at Helse Sør-Øst RHFs styring og oppfølging var lite tilpasset det rapporterte risiko- og utfordringsbildet.

Riksrevisjonen ba i brev av 15. mars 2019 Helse- og omsorgsdepartementet om å redegjøre for hvilke endringer og tiltak som er iverksatt for å følge opp kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader og Riksrevisjonens anbefalinger, og hvilke resultater som er oppnådd på området. Departementet svarte i brev av 26. april 2019.

Riksrevisjonen har i tillegg innhentet ytterligere informasjon fra Helse Sør Øst RHF og gjennomgått oppdragsbrev til Sykehuspartner HF og rapportering for perioden 2017–2019.

3.3.2 Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen merker seg at Helse Sør-Øst RHF har fulgt opp komiteens merknader både gjennom eierkrav og ved å følge opp Sykehuspartner HF. Riksrevisjonen registrerer at Sykehuspartner HF har satt i verk flere konkrete tiltak som enten er gjennomført eller som etter planen vil komme på plass i løpet av 2020. Etter Riksrevisjonens vurdering er det å legge om tjenesteprismodellen, styrke virksomhetsstyringen og sammenligne ressursbruken med andre aktører nasjonalt og internasjonalt relevante tiltak for å sikre at IKT-tjenestene i Helse Sør-Øst er kostnadseffektive. Riksrevisjonen forutsetter at departementet følger opp at den nye tjenesteprismodellen blir implementert fullt ut som forutsatt.

Riksrevisjonen har avsluttet saken.

3.4 Komiteens merknader

Komiteen viser til at målet med undersøkelsen var å undersøke om Sykehuspartner HF har en styring på IKT-området som understøtter kravet om å levere kostnadseffektive tjenester. Undersøkelsen viser at Sykehuspartner HF hadde for lite åpenhet om og kontroll med hvorvidt tjenestene til helseforetakene var kostnadseffektive, og foretaket manglet en helhetlig styring som understøttet kravet om kostnadseffektive tjenester. Undersøkelsen viser også at Helse Sør-Øst ikke fulgte godt nok med på om Sykehuspartner HF leverte kostnadseffektive tjenester.

Komiteen merker seg at Helse- og omsorgsdepartementet nå opplyser at Helse Sør-Øst RHF og Sykehuspartner HF har etablert og vil utvikle en styring på IKT-området som ivaretar regelkrav, risikovurderinger og egne behov for styring. Komiteen mener det er vanskelig å uttale seg om effekten av en styringsmodell som ikke er fullt innført enda, men mener det er positivt at man både har gjennomført og er i gang med å innføre tiltak som kan bidra til å følge opp Riksrevisjonens funn fra forrige undersøkelse.

3.5 Lønnsomhet og synergieffekter i Posten Norge AS – Dokument 3:2 (2016–2017)

3.5.1 Innledning

Målet med undersøkelsen var å vurdere lønnsomhet og synergieffekter i og mellom forretningsområdene til Posten Norge AS (Posten).

Dokument 3:2 (2016–2017) Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statlige selskaper for 2015 ble overlevert Stortinget 8. november 2016. Kontroll- og konstitusjonskomiteen ga sin innstilling 14. mars 2017, jf. Innst. 206 S (2016–2017). Stortinget behandlet saken 9. mai 2017.

Riksrevisjonens undersøkelse viste at Posten ikke nådde avkastningsmålet fra Samferdselsdepartementet, og at Posten ikke hadde klart å innfri eiers krav om bedring av lønnsomheten i logistikkvirksomheten. Videre viste undersøkelsen at flere av Postens forretningsområder hadde vært ulønnsomme, også når det ble tatt hensyn til identifiserte synergier. Undersøkelsen viste også at eier forholdt seg for passivt til Postens svake resultatutvikling. Riksrevisjonen anbefalte Samferdselsdepartementet å følge opp Postens resultatutvikling og være tydelig på hvilke forventninger som ble stilt til selskapet om framtidig utvikling. Det ble også anbefalt at departementet i større grad utfordrer Posten ved å ha oppfatninger om selskapets utvikling og klare forventninger til resultater med utgangspunkt i de forventningene som staten har satt til utviklingen av selskapet. Dette gjelder særlig logistikksegmentet.

3.5.2 Nærings- og fiskeridepartementets oppfølging

Forvaltningen av statens eierskap i Posten ble overført fra Samferdselsdepartementet til Nærings- og fiskeridepartementet med virkning fra 1. januar 2017.

Riksrevisjonen ba i brev av 18. mars 2019 Nærings- og fiskeridepartementet om å redegjøre for endringer og tiltak som er iverksatt for å følge opp Riksrevisjonens anbefalinger, og hvilke resultater som er oppnådd på området. Departementet svarte i brev av 25. april 2019.

3.5.3 Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen har merket seg at Postens resultater fortsatt ikke er tilfredsstillende. Selskapet når ikke eiers mål om avkastning, men Riksrevisjonen registrerer at både selskapet og departementet har satt i verk tiltak for å bedre resultatene. Ved å overføre forvaltningen av eierskapet til Nærings- og fiskeridepartementet er det tydeliggjort at Posten er et forretningsmessig selskap. Riksrevisjonen registrerer at departementet er opptatt av at selskapet skal drives på forretningsmessig grunnlag med sikte på høyest mulig avkastning. Videre merker Riksrevisjonen seg at det er foretatt endringer i styresammensetningen for å øke kompetansen på relevante områder, og at hele styret er byttet ut i løpet av 2018 og 2019. Riksrevisjonen registrerer at Posten har solgt seg ut av ulønnsomme forretningsområder i internasjonal logistikk, og at dette samsvarer med forventningene om å styrke lønnsomheten i selskapets logistikksegment. Riksrevisjonen merker seg at Posten planlegger store strukturelle og personalmessige omlegginger som følge av reduksjonen i postlevering fra hver til annenhver hverdag, og at dette også vil påvirke logistikksegmentet.

Til tross for at avkastningen til selskapet fortsatt ikke er tilfredsstillende, er det flere aspekter som vitner om en positiv utvikling. Riksrevisjonen vurderer at det er for tidlig å fastslå om departementets og selskapets tiltak virker etter hensikten, og vil gjennom den årlige kontrollen av selskapet følge opp utviklingen i Postens resultater.

Riksrevisjonen har avsluttet saken.

3.6 Komiteens merknader

Komiteen viser til at målet med undersøkelsen var å vurdere lønnsomhet og synergieffekter i og mellom forretningsområdene til Posten Norge AS. Undersøkelsen viste at Posten ikke nådde avkastningsmålet fra Samferdselsdepartementet, og at Posten ikke hadde klart å innfri eiers krav om bedring av lønnsomheten i logistikkvirksomheten. Det kom også fram at eier forholdt seg for passivt til Postens svake resultatutvikling.

Komiteen merker seg at departementet har endret begrunnelsen for statens eierskap i Posten. Nå er begrunnelsen for statens eierskap i Posten å sikre at det finnes en tilbyder som kan møte samfunnets behov for landsdekkende posttjenester. Selskapet skal drives på forretningsmessig grunnlag med sikte på å levere konkurransemessig avkastning.

Komiteen registrerer at Postens resultater i etterkant av at undersøkelsen ble avsluttet, har vært svake, men positive, både for konsernets driftsresultat og årsresultat etter skatt. Eiers mål for avkastning på egenkapital ble verken nådd i 2016, 2017 eller 2018, men avkastningen var likevel bedre enn i 2015, som var det siste året for undersøkelsen.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil vise til at Sosialistisk Venstreparti mener at Stortinget har gått for langt i å vektlegge Postens lønnsomhetshensyn, senest ved forrige endring av postloven. Dette medlem mener at Postens samfunnsoppdrag med å levere like gode posttjenester over hele landet bør være det overordnede oppdraget for Posten.

Komiteen merker seg at Riksrevisjonen har avsluttet saken.

3.7 Eieroppfølging av samfunnsansvar i selskaper med statlig eierandel – Dokument 3:2 (2016–2017)

3.7.1 Innledning

Målet med undersøkelsen var å vurdere hvordan Nærings- og fiskeridepartementet, Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet gjennom eierdialogen følger opp selskapenes arbeid med samfunnsansvar, og i hvilken grad departementene benytter tidligere erfaringer til å styrke eieroppfølgingen.

I undersøkelsen ble departementenes generelle praksis for eieroppfølgingen av selskapenes arbeid med samfunnsansvar belyst med utgangspunkt i oppfølgingen av utvalgte caser i de fire selskapene Yara International ASA og Telenor ASA under Nærings- og fiskeridepartementet, daværende Statoil AS (nå Equinor) under Olje- og energidepartementet og Avinor AS under Samferdselsdepartementet.

Dokument 3:2 (2016–2017) Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statlige selskaper for 2015 ble overlevert Stortinget 8. november 2016. Kontroll- og konstitusjonskomiteen ga sin innstilling 14. mars 2017, jf. Innst. 206 S (2016–2017). Stortinget behandlet saken 9. mai 2017.

I brev av 2. april 2019 ble Nærings- og fiskeridepartementet, Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet bedt om å redegjøre for hvilke resultater som er oppnådd på bakgrunn av de tiltak som er iverksatt for å følge opp kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader og Riksrevisjonens anbefalinger. Departementene ble særlig bedt om å redegjøre for hvordan departementenes egne risikoanalyser benyttes i oppfølgingen av selskapenes løpende samfunnsansvarsarbeid, hvordan departementene gjennom eierdialogen går fram for å sikre at selskapene selv jobber for å identifisere risikoområder og eventuelle uønskede hendelser så tidlig som mulig, samt hvordan departementene sikrer at egne og/eller andre departementers erfaringer fra tidligere uønskede hendelser innarbeides i praksisen som benyttes i eieroppfølgingen av samfunnsansvar. Olje- og energidepartementet, Samferdselsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet ga sine redegjørelser i brev henholdsvis 8. mai, 14. mai og 15. mai 2019.

Svarene viser at oppmerksomheten rundt hvordan selskaper med statlig eierandel arbeider med samfunnsansvar, er mer framtredende i eierdialogen og har utviklet seg positivt siden 2015. Stor internasjonal oppmerksomhet om temaet og løpende utvikling av internasjonale standarder på området krever større oppmerksomhet både fra eier og selskapene. I tillegg er samarbeidet og erfaringsutvekslingen mellom eierdepartementene styrket, blant annet gjennom opprettelsen av et felles nettsted (Sharepoint-side) for alle eierdepartementene, og gjennom at temaet tas opp på fagseminarer, eierlunsjer og eierskapsforum.

3.7.2 Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen har merket seg at alle de tre departementene som var omfattet av undersøkelsen i 2015, har styrket eierdialogen om selskapenes arbeid med samfunnsansvar. Riksrevisjonen ser positivt på at departementene har økt oppmerksomheten og at temaet er mer framtredende i eierdialogen med selskapene. Det er også positivt at Nærings- og fiskeridepartementet gjennom sin rolle som ressurs- og kompetansesenter har bidratt til å spre kunnskap og god praksis til øvrige departementer.

Riksrevisjonen har avsluttet saken.

3.8 Komiteens merknader

Komiteen viser til at formålet med undersøkelsen var å vurdere hvordan Nærings- og fiskeridepartementet, Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet gjennom eierdialogen følger opp selskapenes arbeid med samfunnsansvar, og i hvilken grad departementene benytter tidligere erfaringer til å styrke eieroppfølgingen.

Undersøkelsen viser at dialogen mellom departementene og selskapene om samfunnsansvar ble tettere i etterkant av at departementene var blitt kjent med uønskede hendelser. Videre viser undersøkelsen at departementene i stor grad baserte sin oppfølging på selskapenes risikovurderinger og rapportering og i varierende grad benyttet eierdialogen til å utfordre selskapene.

Komiteen merker seg at departementene i etterkant av undersøkelsen har gjort samfunnsansvar mer framtredende i eierdialogen siden 2015. Samordningen mellom eierdepartementene har også blitt styrket. Samferdselsdepartementet har utviklet retningslinjer og verktøy for å styrke eieroppfølgingen, og Nærings- og fiskeridepartementet legger større vekt enn før på risiko- og mulighetsområder gjennom eierdialogen. Olje- og energidepartementet tar opp samfunnsansvar i sin eierdialog med Equinor.

3.9 Statnetts utbygging av sentralnettet – Dokument 3:2 (2016–2017)

3.9.1 Innledning

Målet med undersøkelsen var å vurdere i hvilken grad Statnett ivaretok sitt ansvar for en samfunnsmessig rasjonell utvikling av det sentrale overføringsnettet for kraft.

Dokument 3:2 (2016–2017) Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statlige selskaper for 2015 ble overlevert Stortinget 8. november 2016. Kontroll- og konstitusjonskomiteen ga sin innstilling 14. mars 2017, jf. Innst. 206 S (2016–2017). Stortinget behandlet saken 9. mai 2017.

Riksrevisjonens undersøkelse viste:

• at kvaliteten på de samfunnsøkonomiske analysene varierte, og at relevant informasjon ikke alltid kom tydelig fram i beslutningsgrunnlaget

• at det var store kostnadsøkninger i prosjektutviklingsfasen, mens det i hovedsak var god kostnadskontroll etter at investeringsbeslutningen var fattet

• at det var en positiv utvikling i Statnetts styringssystemer, men fortsatt noen svakheter

• at Statnett i for liten grad la til rette for at allmennheten kan følge opp samfunnsøkonomi og kostnader i utbyggingsprosjektene

• at eieroppfølgingen av Statnett hadde et forbedringspotensial.

Riksrevisjonen ba i brev av 25. mars 2019 Olje- og energidepartementet om å redegjøre for hvilke tiltak de har iverksatt for å følge opp Riksrevisjonens anbefalinger, og hvilke faktiske resultater som er oppnådd. Departementet svarte i brev av 25. april 2019.

Departementet framhevet i svarbrevet at de som eier og sektormyndighet har stor oppmerksomhet rettet mot at utbyggingen av transmisjonsnettet skjer på en kostnadseffektiv måte og i tråd med samfunnsøkonomiske kriterier.

3.9.2 Riksrevisjonens vurdering

Riksrevisjonen ser positivt på at departementet har truffet tiltak for å styrke sin eieroppfølging av Statnett ved å rette mer oppmerksomhet mot samfunnsøkonomi, kostnadseffektivitet og styrets kompetanse.

Riksrevisjonen merker seg at Statnett har tatt grep for å gjøre nettplanleggingen mer transparent og åpen for innspill ved å sende nettutviklingsplanen på høring. Videre merker Riksrevisjonen seg at NVE har iverksatt tiltak for å bidra til en tettere oppfølging av Statnetts kostnadsutvikling ved at Statnett annethvert år, i en offentlig tilgjengelig rapport, må redegjøre for utviklingen i driftskostnader og kostnader knyttet til investeringer i nett. Målet med rapporteringen er at det skal bli lettere å styrke åpenheten om, og lettere å få innsyn i, Statnetts investeringer. Første rapport ble publisert i 2017. Denne oppfølgingen er et viktig supplement til den økonomiske reguleringen.

Riksrevisjonen konstaterer at Statnett de senere årene har investert betydelige beløp i det norske transmisjonsnettet, og at investeringsnivået aldri har vært høyere enn i 2018. Statnetts resultatregnskap for 2018 viser en økning i inntektene samtidig som driftskostnadene er redusert. Selskapet forventer at veksten i investeringer vil avta etter 2021, ettersom flere store prosjekter vil bli ferdigstilt fra 2022. Riksrevisjonen merker seg at foretaket fram mot 2022 har et mål om å være blant de mest effektive TSO-ene i Europa, og at et nytt program for kostnadseffektivitet er under etablering. Det er ennå for tidlig å si noe om resultatene, og Riksrevisjonen forutsetter at departementet følger den videre utviklingen i investeringene og påser at selskapet også framover viser åpenhet og transparens rundt de samfunnsøkonomiske vurderingene og utbyggingskostnadene. Riksrevisjonen vil følge saken løpende i den årlige kontrollen.

Riksrevisjonen har avsluttet saken.

3.10 Komiteens merknader

Komiteen viser til at formålet med undersøkelsen var å vurdere i hvilken grad Statnett ivaretok sitt ansvar for en samfunnsmessig rasjonell utvikling av det sentrale overføringsnettet for kraft. Komiteen merker seg at undersøkelsen viser at kvaliteten på de samfunnsøkonomiske analysene varierte, og at relevant informasjon ikke alltid kom tydelig fram i beslutningsgrunnlaget. Det fremgår at det var store kostnadsøkninger i prosjektutviklingsfasen, mens det i hovedsak var god kostnadskontroll etter at investeringsbeslutningen var fattet. Komiteen viser videre til at det var en positiv utvikling i statens styringssystemer, men fortsatt noen svakheter. Statnett la i for liten grad til rette for at allmennheten kan følge opp samfunnsøkonomi og kostnader i utbyggingsprosjektene, og eieroppfølgingen av Statnett hadde et forbedringspotensial.

Komiteen merker seg at departementet vektlegger at utbyggingen av transmisjonsnettet skjer på en kostnadseffektiv måte og i tråd med samfunnsøkonomiske kriterier. Samfunnsøkonomi og kostnadseffektivitet har blitt faste punkter på agendaen på de to årlige eiermøtene med foretakets styre. Departementet viser til at foretaket har tatt grep for å gjøre nettplanleggingen mer transparent og åpen for innspill.

Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering av at det er positivt at departementet har truffet tiltak for å styrke sin eieroppfølging av Statnett ved å rette mer oppmerksomhet mot samfunnsøkonomi, kostnadseffektivitet og styrets kompetanse. Komiteen forutsetter at departementet følger den videre utviklingen i investeringene og påser at selskapet også framover viser åpenhet og transparens rundt de samfunnsøkonomiske vurderingene og utbyggingskostnadene.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener det er viktig at Statnetts investeringer er kostnadseffektive, og at det bygges ut tilstrekkelig nett, men ikke overinvesteres i nett som medfører kostnader for brukerne og kan bidra til å bygge ned urørt natur. Det er derfor viktig å ettergå investeringer og sikre at det er en demokratisk kontroll over selve nettutbyggingsplanene, spesielt når investeringsnivået er så høyt som det er nå. Dette medlem mener det er sentralt at Statnett er utbygger, drifter og eier av sentral infrastruktur slik som utenlandskabler.

Komiteen merker seg at Riksrevisjonen har avsluttet saken.