Hensikten med forskriften om konserninterne
overføringer er å lette omorganisering innenfor
et konsern.
I forskrift av 13. mai 1991 ble det stilt som
krav at konserntilknytningen måtte opprettholdes til utgangen av
det etterfølgende året etter konsernoverføringen,
for at det ikke skulle oppstå skatteplikt ved opphør
av konserntilknytningen. Dette innebar dermed en bindingstid fra
1 til 2 år.
Ved forskriftsendring 26. mai 1996 ble dette
kravet om bindingstid opphevet. Finansdepartementet uttalte i de
publiserte merknadene til denne endringen at det ikke lenger var
behov for et slikt krav.
I St.meld. nr. 16 (1997-98) (til St.meld. nr.
16 (1997-98)) uttales:
«Komiteen tar departementets vurderinger til etterretning.
Komiteen viser til de respektive partiers merknader i Innst. O.
nr. 36 (1996-97), og forutsetter at departementet kommer tilbake
til Stortinget på en egnet måte når arbeidet
med de omtalte vurderinger og utredninger er avsluttet og før
de iverksettes.»
Videre ble det i Ot.prp. nr. 1 (1998-99) Skatteopplegget
for 1999 gitt en omtale av denne problemstillingen (kapittel 19).
Blant annet ble det beskrevet et konkret tilfelle der det da gjeldende
regelverket kom til anvendelse. Det ble ikke nevnt at dette tilfellet
ville bli rammet av den endring i forskriften som ble iverksatt
bare noen måneder senere. Det er ellers påfallende
at departementet i denne forbindelse opplyste om at konsernforskriften
kunne benyttes i forbindelse med transaksjoner med uavhengige parter,
når dette kort tid etter ble ansett som en illojal utnyttelse
av forskriften.
Departementet offentliggjorde 30. desember 1998
en endring av forskriften, med tilbakevirkende kraft for 1998. Det
ble samtidig varslet at et større høringsnotat om
konsernforskriften vil bli sendt på høring i 1999.
Etter påtrykk offentliggjorde departementet
i pressemelding 8. januar 1999 at det likevel ikke skulle gis tilbakevirkende
kraft for tilfeller der konserntilknytningen har opphørt
i 1998.
Departementets fremgangsmåte i denne
saken har ikke vært tilfredsstillende. For det første
er det uheldig at en forskrift som regulerer såvidt viktige
og langsiktige forhold som organisering av konsern nå er
endret 3 ganger på 7 år, med mulighet for ytterligere
endring etter den varslede høring. Hensynet til forutberegnelighet
burde tilsi at nye endringer ikke ble iverksatt før forskriften
var tilstrekkelig godt gjennomarbeidet.
Videre er det uheldig at forslag til endringer
i forskriften ikke har vært på høring.
Høring ble heller ikke gjennomført før
departementets forskriftsendring i 1996. Sakens kompliserte natur
og store økonomiske betydning tilsier at forvaltningslovens
hovedregel om høring burde vært fulgt. Det må antas
at behovet for nye endringer i konsernforskriften reduseres hvis departementet
gjennom høring innhenter synspunkter fra mange hold på hvordan
forskriften bør utformes. Det er også verdt å merke
seg at NHO allerede 22. oktober 1997 skrev brev til departementet
og ba om at utkast til nye regler skulle sendes på høring,
uten at departementet har fulgt dette opp.
At det burde vært gjennomført
høring illustreres ved at departementet endret forskriften
bare 9 dager etter offentliggjøringen, på bakgrunn
av "nye opplysninger".
I svarbrev fra finansministeren av 8. januar
1999 til stortingsrepresentant Per-Kristian Foss begrunnes fraværet
av høring med at annet arbeid ikke gjorde det mulig å følge
den planlagte fremdriftsplanen, og at en ikke ville
«sitte og se på at hullet kunne utnyttes
også for 1998 (av dem som tok sjansen på at det
ikke kom noen innstramming for dette året, til tross for
varselet i desember 1997)".
At departementet har "mye å gjøre"
kan ikke brukes som begrunnelse for å unnlate å sende
forslag på høring, slik forvaltningsloven krever.
Argumentet om at man ikke ville sitte og se på at hullet
kunne utnyttes også for 1998 svekkes kraftig av at departementet
selv opphevet den tilbakevirkende kraften for 1998 for forhold der
konserntilknytningen er brutt i løpet av 1998, bare 9 dager
etter at forskriftsendringen ble offentliggjort. Dermed er det i
liten grad tettet noen hull for 1998. Derimot er det oppstått
en uheldig forskjellsbehandling mellom skattytere som gjennomførte
både konsernoverføring og opphør av konserntilknytning
i 1998, og skattytere som gjennomførte konsernoverføring
i 1998 med sikte på endret konserntilknytning i 1999. Det
er uansett vanskelig å se hvilken unntaksregel i forvaltningsloven § 37
som kommer til anvendelse når departementet har unnlatt
høring i denne saken. Det er derfor mye som tyder på at
forvaltningslovens § 37 er brutt av departementet. Det
er grunn til å tro at høring ville virket inn
på forskriftens innhold, noe som kan innebære
at forskriften er ugyldig. I tillegg komme at forskriften fortsatt
er tilbakevirkende, og effekten av endringene er tyngende. Det kan
derfor reises spørsmål ved om forskriftsendringen
lovlig kan gjøres gjeldende før den er kunngjort,
jf. forvaltningslovens § 39 og Høyesteretts dom
i Norsk Retstidende 1992 side 182.
Det er også kritikkverdig at forskriften
ikke er blitt forelagt Stortinget, slik en enstemmig komité forutsatte
i Innst. S. nr. 93 (1997-98). I brev av 12. januar 1999 fra finansministeren
til stortingsrepresentant Siv Jensen uttales:
«I Innst. S. nr. 93 (1997-98) forutsatte komiteen
at departementet kommer tilbake til Stortinget på en egnet
måte når arbeidet med de omtalte vurderinger og utredninger
er avsluttet og før de iverksettes. Det vises til komiteens
merknader i innstillingens avsnitt 5.2 sammenholdt med sammenfatningen
i avsnitt 5.1. Jeg oppfatter det slik at komiteen her sikter til
vurderinger av en eventuell utvidelse av de generelle regler til å gjelde
transaksjoner som ovenfor nevnt.
Jeg har således
ikke oppfattet komiteuttalelsen slik at departementet skulle lagt
fram endringene av 30. desember 1998 i konsernforskriften for Stortinget.
...»
I innstillingens (Innst. S. nr. 93 (1997-98))
avsnitt 5.1 gis et sammendrag av hele kapittel 7 i St.meld. nr.
16 (1997-98), der en rekke problemstillinger er tatt opp. Den aktuelle
problemstilling nevnes først i avsnitt 5.1, og gis bred
plass. I innstillingens avsnitt 5.2 gis komiteens merknader til
hele kapittel 7 i St.meld. nr. 16 (1997-98), jf. sitat over. Det
er verdt å legge merke til at komiteen bruker flertallsformen
"vurderinger og utredninger" uten å peke på noe
bestemt spørsmål eller problemområde.
Den eneste naturlig tolkning er at en generell merknad til et helt
kapittel gjelder alle forhold som er omtalt der. Det er derfor vanskelig å forstå at finansministeren
kan mene at komiteens uttalelse kun gjelder ett bestemt forhold,
og ikke alle forhold. Finansdepartementet har dermed oversett eller
neglisjert Stortingets ønske om å få fremlagt
endringsforslag til vurdering før iverksettelse.
Det er også kommet en rekke innspill
om at det regelverket som følger av departementets forskriftsendringer
av 30. desember 1998 og 8. januar 1999 er for strengt. Blant annet
er det pekt på at innelåsningseffektene av forskriften
er sterke, og at det kan være urimelig at selv mindre reduksjoner
i eierforholdet kan utløse full beskatning. Dette kan tyde
på at ytterligere justeringer av regelverket vil bli nødvendig.
På bakgrunn av den uheldige saksgangen
som har funnet sted foreslås at de forskriftsendringene
som kom ved årsskiftet 1998/1999 reserveres, og
at forslag til ny forskrift i stedet sendes på ordinær
høring, gjerne sammen med de øvrige endringene
i konsernforskriften som er varslet. Dette vil sikre at saken gis
en grundig og forsvarlig behandling, og bidra til at regelverket blir
best mulig og kan få en lengre varighet enn reglene på dette
området har hatt til nå. Dette er ikke minst viktig
av hensyn til en rimelig grad av stabilitet og forutsigbarhet i
næringslivets rammevilkår.
Denne saken har vist at forskriften om konserninterne
overføringer i stor grad representerer de materielle regler
på området. Det bør derfor vurderes om
forskriften bør innarbeides i (selskaps-)skatteloven.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
«I.
Stortinget ber Regjeringen trekke tilbake forskrift
av 30. desember 1998 om endring av forskrift av 13. mai 1991 nr.
336 om skattefrie overføringer mellom aksjeselskaper og
mellom deltakerlignede selskaper med hovedsakelig samme eierinteresser,
slik at regelverket inntil videre videreføres slik det
var frem til 30. desember 1998.
II.
Stortinget ber Regjeringen sende forslag til
ny forskrift om skattefrie overføringer mellom aksjeselskaper
og deltakerlignede selskaper med hovedsakelig samme eierinteresser
på høring på vanlig måte, og
deretter legge frem forslag til ny forskrift for Stortinget. Samtidig
bes Regjeringen vurdere og legge frem forslag for Stortinget om å innarbeide
forskriften om konserninterne overføringer i (selskaps )skatteloven.»
Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet,
Dag Terje Andersen, Berit Brørby, Erik Dalheim, Ranveig
Frøiland, Trond Giske, Tore Nordtun og Hill-Marta Solberg,
frå Framstegspartiet, Siv Jensen, Per Erik Monsen og Kenneth
Svendsen, frå Kristeleg Folkeparti, Randi Karlstrøm,
leiaren Lars Gunnar Lie og Ingebrigt S. Sørfonn, frå Høgre,
Børge Brende, Per-Kristian Foss og Kjellaug Nakkim, frå Senterpartiet,
Jørgen Holte, frå Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal,
frå Venstre, Terje Johansen og frå Tverrpolitisk
Folkevalde, Steinar Bastesen, viser til brev 12. februar
og 23. mars 1999 frå finansministeren som følgjer
som trykte vedlegg til denne innstillinga.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og
Tverrpolitisk Folkevalgte, tar til orientering at finansministeren
har fastsatt forskrifter ut fra de lovvedtak som Stortinget har gjort
vedrørende konsernbeskatningen. Flertallet vil
peke på at det tilligger finansministeren å utarbeide forskrifter
etter de vedtak Stortinget har fattet. Flertallet viser
videre til Innst. O. nr. 40 (1998-99) om ny skattelov hvor det bl.a.
framgår at finansministeren i god tid før 1. januar
2000 skal komme tilbake til Stortinget med forslag til innarbeiding
av varige skattefritaksregler om konserninterne overføringer
i skatteloven. Flertallet anser at en slik framleggelse
vil være den rette anledning til å foreta en gjennomgang
av ulike sider ved dette regelverket. Flertallet går
på denne bakgrunn inn for at Dokument nr. 8:26 (1998-99)
vedlegges protokollen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Tverrpolitisk Folkevalgte viser til forslagene
fra representantene Børge Brende og Per-Kristian Foss i
Dokument nr. 8:26 (1998-99), og den begrunnelse for forslagene som
er gitt der. Disse medlemmer finner grunn til å understreke
at denne saken dreier seg om de formelle forhold knyttet til departementets
fremgangsmåte, og at regelverkets materielle innhold ikke
er berørt i forslagene. Regelverkets materielle innhold,
og eventuelle endringsbehov, er i begrunnelsen for forslagene kun
omtalt i ett eneste avsnitt, og da for å illustrere momenter
som ville ha kommet opp i den høring departementet normalt
skulle gjennomført slik forvaltningsloven krever.
Disse medlemmer stiller seg derfor
undrende til at finansministerens brev til Stortinget i så sterk
grad konsentrerer seg om de materielle forhold, og avfeier de formelle
innvendinger. For disse medlemmer er det av stor
betydning at det føres en politikk som i størst
mulig grad gir forutsigbare rammevilkår. En sentral forutsetning
for stabile rammevilkår er blant annet at endringer i regelverk
er nøye gjennomtenkte, slik at senere korreksjoner unngås.
Dette er bakgrunnen for at forvaltningsloven setter som krav at
endringer i lover og forskrifter skal på høring,
slik at berørte instanser gis anledning til å bidra
med sin erfaring og sin kunnskap. En slik høringsrunde
fungerer også som et varsel om at endringer er underveis,
noe som i seg selv er tilsiktet. Disse medlemmer kan
ikke se at departementet har frembragt tilstrekkelig begrunnelse
for at høring ikke ble gjennomført. Når disse
medlemmer går inn for at forskriftsendringen i
den aktuelle sak annulleres inntil videre, er dette for å understreke at
ordinær saksgang er til for å følges
som en klar hovedregel, og ikke bare etter departementets forgodtbefinnende.
Disse medlemmer viser til at
konsernforskriften regulerer et vanskelig område, noe det
faktum at forskriften er endret tre ganger på 7 år
illustrerer på en god måte. I andre land er det
forskjellige løsninger på problemstillingen, og
det finnes ingen klare løsninger uten sideeffekter. Forskriftens
innhold har også stor betydning for de berørte.
Etter disse medlemmers syn tilsier disse forhold
at departementet burde gjennomført høring forut
for forskriftsendringen, for å sikre en forsvarlig behandling
av problemstillingen.
Disse medlemmer viser også til
finansministerens begrunnelse i brev av 8. januar 1999 til stortingsrepresentant
Per-Kristian Foss om at annet arbeid ikke gjorde det mulig å følge
den planlagte fremdriftsplanen, med høring før
forskriftsendringen trådte i kraft, og vil understreke
at det i henhold til forvaltningsloven ikke er en gyldig grunn for å unnlate
høring at man har "mye å gjøre".
Disse medlemmer legger sterk
vekt på at næringslivet har krav på stabile
og forutsigbare rammebetingelser. Sjokkartede forskriftsendringer
med tilbakevirkende kraft, som departementets forskriftsendring
av 30. desember 1998 er et eksempel på, skal kun gjennomføres
når særlig tungtveiende grunner tilsier det. Disse
medlemmer kan ikke se at det foreligger særlig
tungtveiende grunner i denne saken.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«I.
Stortinget ber Regjeringen trekke
tilbake forskrift av 30. desember 1998 om endring av forskrift av
13. mai 1991 nr. 336 om skattefrie overføringer mellom
aksjeselskaper og mellom deltakerlignede selskaper med hovedsakelig
samme eierinteresser, slik at regelverket inntil videre videreføres
slik det var frem til 30. desember 1998.
II.
Stortinget ber Regjeringen sende forslag til
ny forskrift om skattefrie overføringer mellom aksjeselskaper
og deltakerlignede selskaper med hovedsakelig samme eierinteresser
på høring på vanlig måte, og
deretter legge frem forslag til ny forskrift for Stortinget. Samtidig
bes Regjeringen vurdere og legge frem forslag for Stortinget om å innarbeide
forskriften om konserninterne overføringer i (selskaps )skatteloven.»
Medlemene i komiteen frå Kristeleg Folkeparti,
Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Venstre viser
til at forslaga i dokumentet er grunngjeve ut ifrå både
materielle og formelle forhold. I denne saka vil desse medlemene likevel
leggje avgjerande vekt på dei vesentlege omsyna som talar
imot ei gjeninnføring av høve til å utnytte
hol i skattesystemet. Desse medlemene viser i denne
samanhengen til finansministeren sitt brev 12. februar 1999 punkt
2 der det mellom anna heiter:
«For det første kunne konserner da ofte
eliminere den vanlige gevinstbeskatning som det ikke har vært meningen å lempe
på, nemlig ved overdragelse av konsernaktiva til nye eierinteresser.
Elimineringen skjer ved at de aktiva som konsernet vil kvitte seg
med til full pris uten skatt, først overføres
konsernintern og skattefritt etter forskriften til et eget (evt
nyopprettet) selskap, hvoretter aksjene i dette selskapet selges
uten gevinstbeskatning. I stedet for aksjesalg kan det emitteres
nye aksjer til nye eiere, eller selskapet kan fusjoneres inn i et
nytt eierskap. Når vi har et alminnelig gevinstskattesystem,
er det svært uheldig at et unntak for konserninterne overføringer
kan nyttes også ved selskapsoverdragelse ut av konsernet.
En reversering ville innebære et foreløpig vern
av slike fremgangsmåter for å unngå gevinstbeskatning.
For
det andre ville en opphevelse av de nye regler gjeninnføre
den tidligere, uklare rettstilstand med mulighet for å omgå skattenivået
på 78 pst. i petroleumssektoren når det gjelder
driftsmiddelgevinster. (…)
For det tredje
ville en opphevelse gjeninnføre adgangen til å øke
rammen for utbytteutdeling uten korreksjonsskatt til bl.a. de personlige
aksjonærer på toppen av konsernet. Dette skjer
fordi et endelig skattefritak medfører høyere
regnskapsmessig egenkapital og dermed større utbyttegrunnlag.
Innstrammingen den 30. desember 1999 gjør skattefritaket
betinget av fortsatt konserntilknytning. Et slikt betinget skattefritak
gir ikke det samme grunnlag for å øke egenkapitalen
like mye, og vil da kunne begrense utbytterammen. Dette er en ønskelig
effekt som forsvinner inntil videre dersom innstrammingen oppheves.
Jeg
peker for øvrig på at forskriftsinnstrammingen overhodet
ikke rammer konserner som beholder driftsmidlet i konsernet (evt
i petroleumsdelen av konsernet). En reversering av denne innstrammingen
dreier seg ikke om gjeninnføring av skattefritak i stabile
konsernforhold, men om gjeninnføring av skattefritak uten krav
til fortsatt konserntilknytning.»
Desse medlemene viser
vidare til at omdanningslova av 1961 har eit tospora system for å regulere skattefritak
på konserninterne overdragingsgevinstar. Departementet
kan såleis løyve (og avslå) individuelle søknader
om slike fritak, og departementet kan i forskrift regelfeste skattefritak
utan søknadshandsaming. Om dette heiter det i brevet frå finansministeren
punkt 5 mellom anna følgjande:
«Det er et mål at forskriftsreguleringen
skal favne mest mulig av det aktuelle område, slik at behovet
for individuell søknadsbehandling blir minst mulig. På den
annen side bør forskriften være så stram
at bare tilsiktede skattefritak oppnås ved den. En slik
stramhet kan nok medføre at enkelte tilfeller som fortjener
skattefritak, avskjæres fra det umiddelbare fritaksområde
i forskriften. Men det er ingen ulykke i dette tosporede systemet,
hvor søknadsbehandlingen ivaretar behovet for rimelige
skattefritak utover rammen for den til enhver til gjeldende forskrift.
Departementet har således vært forberedt på at
noe mer søknadsbehandling kunne bli aktuell etter forskriftsinnstrammingen.»
Når det gjeld dokumentet sitt forslag
om å sende forskrifta ut på høyring på vanleg
måte, viser desse medlemene til punkt 6
i brevet frå finansministeren der det m.a. heiter:
«Arbeidet med et senere høringsnotat om
sider ved konsernforskriften er i gang, og dette vil gi mulighet for å komme
tilbake til også sider ved den gjennomførte innstramming.»
Desse medlemene viser òg
til punkt 7 i brevet frå finansministaren kor det mellom
anna heiter:
«Det er åpenbart riktig å ha omfattende
skattefritak på disse områder for næringslivet,
og på enkelte felter kan ytterligere utvidelser tenkes,
evt overgang fra individuell søknadsbehandling til regelfestede,
umiddelbare fritak. Men vi må også sørge
for at skattefundamentene i landet beskyttes, og for at fritaksordninger
ikke misbrukes i strid med formålet. Derfor er en gjennomgang
av ulike sider ved fritaksordningene ønskelig.
I
dette bildet hører også med en vurdering av fradragsretten
for tap ved tilsvarende transaksjoner som gir skattefrihet i tilfelle
gevinst. Eksempelvis kan et konsern realisere fradragsberettiget
tap ved konsernintern overføring av eiendeler, selv om
tilsvarende realisering med gevinst ville ha vært skattefri
etter konsernforskriften. Dette skaper en sterk asymmetri i den skattemessige
behandling av gevinster og tap. Forskjellen mellom gevinst og tap
på en realisert eiendel ligger bare i om eiendelens virkelige
verdi er større eller mindre enn den skattemessige inngangsverdi
på vedkommende eiendel. Det må anses påkrevet å vurdere
om konserninterne overføringer m.v. bør unntas fra
fradragsretten for tap, så langt som skattefritaket gjelder
for gevinst. Også dette vil naturligvis i tilfelle bli
forelagt Stortinget.»
For framtidige høve legg desse
medlemene vekt på spørsmålet
om varige skattefritaksreglar bør innarbeidast i skattelova.
I denne samanhengen viser desse medlemene til Innst.
O. nr. 40 (1998-99) punkt 2.4 der ein samla komité uttalar:
«Komiteen finner at flere grunner taler for en innarbeiding
av varige skattefritaksregler om konserninterne overføringer
i skatteloven. Komiteen legger imidlertid til grunn at dette ikke
kan gjennomføres ved en ren overføring av de enkelte
bestemmelser i konsernforskriften i forbindelse med behandlingen
av Ot.prp. nr. 86 (1997-98) og med de frister som er satt for dette
arbeidet. Det er likevel komiteens syn at arbeidet med å innarbeide
det aktuelle regelverket bør gis nødvendig prioritet
slik at den nye skatteloven vil framstå fullstendig på dette
området ved lovens ikrafttredelse. På denne bakgrunn
imøteser komiteen Regjeringens forslag til lovendringer
som nevnt i god tid før 1. januar 2000.»
Desse medlemene viser til at
finansministeren er inne på det same når han i
punkt 8 i brevet sitt m.a. uttalar:
«Det er reist spørsmål om konsernforskriften
bør innkorporeres i skatteloven. Jeg er uten videre enig
i at på lengre sikt er det mye som taler for en lovregulering
av dette og evt. andre områder for generelle og varige skattefritak.
Men vurderingen av det bør utstå til den brede
gjennomgang som skal komme.»
Forslag fra Fremskrittspartiet, Høyre og
Tverr-politisk Folkevalgte:
I.
Stortinget ber Regjeringen trekke tilbake forskrift
av 30. desember 1998 om endring av forskrift av 13. mai 1991 nr.
336 om skattefrie overføringer mellom aksjeselskaper og
mellom deltakerlignede selskaper med hovedsakelig samme eierinteresser,
slik at regelverket inntil videre videreføres slik det
var frem til 30. desember 1998.
II.
Stortinget ber Regjeringen sende forslag til
ny forskrift om skattefrie overføringer mellom aksjeselskaper
og deltakerlignede selskaper med hovedsakelig samme eierinteresser
på høring på vanlig måte, og
deretter legge frem forslag til ny forskrift for Stortinget. Samtidig
bes Regjeringen vurdere og legge frem forslag for Stortinget om å innarbeide
forskriften om konserninterne overføringer i (selskaps )skatteloven.
Komiteen viser til dokumentet og til det som står ovanfor og rår Stortinget til å gjere slikt
vedtak:
Dokument nr. 8:26 (1998-99) - forslag fra stortingsrepresentantene Børge Brende og Per-Kristian Foss om oppheving av forskrift av 30. desember 1998 om endring av forskrift av 13. mai 1991 nr. 336 om skattefrie overføringer mellom aksjeselskaper og mellom deltakerlignede selskaper med hovedsakelig samme eierinteresser - vert lagt ved protokollen.
Det vises til brev av 27. januar 1999 vedlagt
Dokument nr 8:26 for 1998-99.
Konsernforskriften gir adgang til å selge
eiendeler fra et selskap til et annet selskap i samme konsern uten at
salgsgevinsten umiddelbart beskattes. Konsern foreligger etter forskriften
når morselskapet, eventuelt sammen med datterselskaper,
eier mer enn 90 pst av aksjene og har en tilsvarende andel av de
stemmer som kan avgis på generalforsamlingen i datterselskapene. Formålet
med skattefritaket er å lette omorganiseringer innen slike
konsern. En klar og uttrykkelig forutsetning for skattefritaket
er at konsernet som helhet ikke kommer i noen bedre skattemessig
stilling en om transaksjonene ikke var gjennomført, jf
Ot prp nr 52 1989-90 s 15.
Om bakgrunnen og behovet for forskriftsendringene som
ble vedtatt 30. desember 1998 vises det til mitt brev av 8. januar
1999 til Stortinget med svar på spørsmål
nr 118 fra representanten Per-Kristian Foss. Forholdet er også omtalt
i St meld nr 16 (1997-98) om Finansdepartementets praksis i saker
etter lov av 9. juni 1961 nr 16 (omdanningsloven), pkt 7.1.
Opphevelsesforslaget i Dokument nr 8:26 er hovedsakelig
begrunnet i formelle forhold, uten noen nærmere vurdering
av det materielle behov for de innstramminger som ble vedtatt ved
forskriftsendringen av 30. desember 1998. Dette gjør det
noe vanskelig å forholde seg til forslaget.
En opphevelse ville gjeninnføre adgangen
til omfattende utnyttelse av skattehull. For det første
kunne konserner da ofte eliminere den vanlige gevinstbeskatning
som det ikke har vært meningen å lempe på,
nemlig ved overdragelse av konsernaktiva til nye eierinteresser.
Elimineringen skjer ved at de aktiva som konsernet vil kvitte seg
med til full pris uten skatt, først overføres
konsernintern og skattefritt etter forskriften til et egnet (evt
nyopprettet) selskap, hvoretter aksjene i dette selskapet selges
uten gevinstbeskatning. I stedet for aksjesalg kan det emitteres
nye aksjer til nye eiere, eller selskapet kan fusjoneres inn i et
nytt eierskap. Når vi har et alminnelig gevinstskattesystem,
er det svært uheldig at et unntak for konserninterne overføringer kan
nyttes også ved selskapsoverdragelse ut av konsernet. En
reversering ville innebære et foreløpig vern av slike
fremgangsmåter for å unngå gevinstbeskatning.
For det andre ville en opphevelse av de nye
regler gjeninnføre den tidligere, uklare rettstilstand
med mulighet for å omgå skattenivået
på 78 pst i petroleumssektoren når det gjelder
driftsmiddelgevinster. Kostprisen for driftsmidler i denne sektoren
avskrives med en skattevirkning på inntil 78 pst, og endog
mer når en tar hensyn til systemet for friinntektsberegning. En
bør derfor tydeligst mulig motvirke at mer eller mindre
nedskrevne driftsmidler kan overføres konserninternt og
skattefritt til et selskap utenfor petroleumsskatteregimet, med
sikte på videresalg i landskatteregimet med flat 28 pst
selskapsskatt (og evt 0 hvis konsernet i tillegg benytter seg av
mekanismen nevnt i forrige avsnitt). Heller ikke denne effekt er
berørt i forslaget.
For det tredje ville en opphevelse gjeninnføre
adgangen til å øke rammen for utbytteutdeling
uten korreksjonsskatt til bl a de personlige aksjonærer
på toppen av konsernet. Dette skjer fordi et endelig skattefritak medfører
høyere regnskapsmessig egenkapital og dermed større
utbyttegrunnlag. Innstrammingen den 30. desember 1999 gjør
skattefritaket betinget av fortsatt konserntilknytning. Et slikt
betinget skattefritak gir ikke det samme grunnlag for å øke
egenkapitalen like mye, og vil da kunne begrense utbytterammen.
Dette er en ønskelig effekt som forsvinner inntil videre
dersom innstrammingen oppheves.
Jeg peker for øvrig på at
forskriftsinnstrammingen overhodet ikke rammer konserner som beholder
driftsmidlet i konsernet (evt i petroleumsdelen av konsernet). En
reversering av denne innstrammingen dreier seg ikke om gjeninnføring
av skattefritak i stabile konsernforhold, men om gjeninnføring
av skattefritak uten krav til fortsatt konserntilknytning. I forslaget
er det ikke gitt noen nærmere argumentasjon om behovet
for dette.
De begrensede materielle temaer som berøres
i begrunnelsen for forslaget i Dokument 8:26, gjelder dels innlåsingseffekter,
dels at også mindre eierendringer i konsernforholdet slår
ut i bortfall av skattefritak etter konsernforskriften.
Når vi først har et generelt
gevinstbeskatningssystem ved realisasjon, er det en uunngåelig
følge at systemet gir noen innlåsingseffekter.
Dette skyldes at gevinstbeskatning bare inntrer ved å realisere
eiendelen, ikke ved å beholde den. Innlåsingseffektene
begrenses riktignok av flere elementer. Skattesatsen er bare 28
pst. Det er vid adgang til å fordele gevinstbeskatningen over
flere år gjennom systemet med saldoføring og bruk
av gevinst- og tapskonto. Ved utskiftning av gammelt, avskrivbart
driftsmiddel med nytt av samme art kan avskrivningsmulighetene på det
nye driftsmidlet mer enn veie opp inntektsføringen av gevinsten
på det gamle driftsmidlet. Men en må leve med
at et alminnelig gevinstbeskatningssystem gir visse insentiver til å beholde
en eiendel istedenfor å realisere den.
Med dette alminnelige utgangspunkt kan ikke
innlåsingseffekter være noe tungtveiende hensyn
ved avgjørelsen av hvor langt et skattefritak ved konserninterne overføringer
bør gå. En må utforme de fritak som er materielt
vel begrunnet, og leve med at den gevinstbeskatning som da blir
igjen, har de alminnelige innlåsingseffekter som nevnt.
Dersom innlåsingseffekter ble en bærende grunn
til skattefritak, ville store deler av vårt gevinstbeskatningssystem
stå for fall.
Jeg nevner at det ikke har vært reist
kritikk mot en mer grunnleggende innlåsingseffekt i konsernforskriften.
Dette gjelder den regel at det selskap (K) som har kjøpt
eiendelen fra det annet selskap (S) til full pris (uten gevinstbeskatning
av S), må overta S sin lave skattemessige verdi på eiendelen.
Den høyere gevinstberegning som dette medfører
ved salg, vil begrense K"s interesse i å selge
eiendelen ut av konsernet, på samme måte som dette
tidligere begrenset S sin interesse i slikt salg ut av konsernet.
Det er sterkt begrunnede kontinuitetshensyn som ligger bak dette
systemet. Gitt en aksept av denne innlåsingen er det lite
konsekvent at innlåsingshensyn brukes som argument mot å stoppe
muligheter til å omgå den. Forskriftsinnstrammingen
av 30. desember 1999 virker jo nettopp slik at skatteplikt inntrer
ikke bare ved salg av selve eiendelen ut av konsernet, men også ved
indirekte eierskifter på selskapsnivå med samme
reelle overføringsvirkning for eiendelen ut av konsernet.
Det er lettere å forstå at
temaet mindre eierendringer i konsernforholdet reises som en mulig
materiell innvending mot innholdet i forskriftsinnstrammingen. Temaet
gjelder eierskapet til det selskap (K) som eier den aktuelle eiendelen
etter den konserninterne overføring. Kravet til konserntilknytning
innebærer et eierkrav på over 90 pst. av aksjene
i K.
I mange relasjoner er det stor forskjell på et
relativt fullstendig eierskifte (som innebærer at omtrent
alle aksjene i K får ny eierinteresse) og en begrenset
aksjetransaksjon som bare bringer den gamle konserneierinteressen
i K ned til noe lavere, men likevel mer eller mindre dominerende
nivå, f eks 85, 67 eller 51 pst. K"s status som
konsernselskap opphører når den gamle konserneierinteressen
bringes ned til 90 pst eller under.
Det foreligger altså teknisk konsernopphør
for K uansett om konsernet overdrar alle aksjer eller bare en mindre
del. Etter den endrede konsernforskriften innebærer alle
konsernopphør for K skatteplikt knyttet til den aktuelle
eiendelen. Dette kan kreve en nærmere begrunnelse, særlig
fordi den gamle, reelle eierinnflytelse langt på vei vil
være i behold i en del tilfeller, selv om 90 pst grensen
og dermed den tekniske konsernstatusen brytes.
Utgangspunktet er at konsernforskriften bare
gjelder konserner i teknisk forstand. Det vil si at det gjelder
et absolutt "over 90 pst" eierkrav til et datterselskap for at datterselskapet
skal kunne være selger eller kjøper i en skattefri
overføring etter forskriften. Et datterselskap som eies
51, 67 eller 85 pst (endog 90 pst akkurat) av et konsern, er ikke
et konsernselskap etter forskriften, og det gjelder ikke noe skattefritak
etter forskriften for interne transaksjoner mellom hovedaksjonær
og et slikt selskap.
Hjemmelsbestemmelsen for konsernforskriften
er omdannelsesloven av 9. juni 1961 nr 16, avsnitt I § 2. Bestemmelsen
kom inn ved endringslov av 15. juni 1990 nr 21. På det
tidspunkt fantes det allerede skatteregler som begunstiget selskaper
med særlig sterkt eierfellesskap; reglene om konsernbidrag
i dagjeldende aksjeskattelov §§ 15 og 16 som ble
vedtatt ved endringslov 21. desember 1979. Reglene er videreført i
selskapsskatteloven § 1-5. Bakgrunnen for kravet om mer
enn 90 pst eierinteresse for å bli registrert som skattekonsern
og dermed kunne benytte seg av konsernbidragsordningen, var at en
overføring av konsernbidrag kunne være i strid
med mindretallets interesse. Med et eierkrav på mer en
90 pst, ville minoritetsaksjonærer kunne kreve innløsning
etter aksjelovens regler. De samme hensyn gjør seg gjeldende
når det gjelder overføring av eiendeler med påhvilende
latent skatt. Departementet fremmet således forslag i Ot
pr nr 52 (1989-90) om tilsvarende eierkrav for konserninterne overføringer
som de allerede gjeldende krav for konsernbidrag. Dette forslag
ble vedtatt uten merknader.
Det er naturlig, og ikke spesielt strengt, å videreføre kravet
til sammenfallende eierinteresse (i form av fortsatt konserntilknytning
"over 90 pst") for å kunne beholde skattefritaket i tiden
etter eiendelsoverføringen. Når skattefritak gis
på grunnlag av teknisk konserntilknytning på dette
overføringstidspunktet, vil det være rimelig å kreve
at denne tekniske konserntilknytningen også beholdes i
tiden etterpå. I motsatt fall gis det et varig skattefritak
også på grunnlag av helt midlertidige konserntilknytninger.
Tilnærmet full eierkontinuitet for selskapet, så lenge
driftsmidlet befinner seg i selskapet, er etter mitt skjønn
den riktige ramme for å kunne gi varig skattefritak for
eiendelssalg til dette selskapet.
Et krav til fortsatt teknisk konserntilknytning
kan også begrunnes med at kravet er rettsteknisk enkelt
og ikke etablerer noen ny grensedragning. Dersom avgrensningen skulle
gå et sted mellom 90 og 50 pst fortsatt eierkontinuitet,
ville grensen bli mer vilkårlig og vanskeligere å begrunne.
De hovedsakelig formelle argumenter for opphevelsesforslaget
i Dokument nr 8:26 har lite bærekraft i forhold til det
materielle innstrammingsbehov som er angitt ovenfor. Departementet
har etter mitt syn både rett og plikt til å justere
det aktuelle regelverk slik at det ikke misbrukes.
Konsernforskriften er et regelverk som må tilpasses de
erfaringer som vinnes. Forskriftens hjemmelslov, omdanningsloven
av 1961, har et tosporet system for regulering av skattefritak på konserninterne
overdragelsesgevinster. Departementet kan innvilge (og avslå) individuelle
søknader om slike fritak, og departementet kan i forskrift
regelfeste umiddelbare skattefritak uten søknadsbehandling,
med vilkår og begrensninger for slike fritak. I dette ligger
det også en adgang til fortløpende å vurdere
og avgjøre balansen mellom disse to virkemidler, dvs hvor
stram forskriften bør være.
Det er et mål at forskriftsreguleringen
skal favne mest mulig av det aktuelle område, slik at behovet
for individuell søknadsbehandling blir minst mulig. På den
annen side bør forskriften være så stram
at bare tilsiktede skattefritak oppnås ved den. En slik
stramhet kan nok medføre at enkelte tilfeller som fortjener
skattefritak, avskjæres fra det umiddelbare fritaksområde
i forskriften. Men det er ingen ulykke i dette tosporede systemet,
hvor søknadsbehandling ivaretar behovet for rimelige skattefritak
utover rammen for den til enhver tid gjeldende forskrift. Departementet
har således vært forberedt på at noe
mer søknadsbehandling kunne bli aktuell etter forskriftsinnstrammingen.
Tidligere endringer i konsernforskriften har
fortrinnsvis utvidet området for umiddelbare skattefritak etter
forskriften, og dermed innskrenket behovet for individuell søknadsbehandling.
Etter indikasjoner på at forskriften har blitt for romslig
fra 1996, ble det nødvendig å stramme noe inn.
Dette ligger klart innenfor departementets ansvar. Det kunne kritiseres
dersom departementet unnlot å gripe inn så snart
som mulig mot den utilsiktede utnyttelse av det umiddelbare skattefritaket
i forskriften.
Det er adgang til å gjøre
unntak fra den generelle høringsplikten ved forskriftsendringer.
Mot slutten av 1998 var departementet klart i en slik unntakssituasjon. Sterke
materielle grunner tilsa innstramming allerede fra 1998. Dette var
også forventet i skatterådgivningskretser etter
tidligere signaler fra departementet. Med høring ville
ikrafttreden fra 1998 være utelukket, og også ikrafttreden
for hele 1999 kunne blitt noe vanskeliggjort. Gitt det materielle
behovet for innstramming og snarest mulig ikrafttreden av den, var
derfor vedtakelse og iverksetting straks det beste alternativ. Den formelle
fremgangsmåte for beslutning av unntak fra høring
ble fulgt i departementet. Arbeidet med et senere høringsnotat
omsider ved konsernforskriften er i gang, og dette gir mulighet
for å komme tilbake til også sider ved den gjennomførte
innstramming. De materielle innvendinger som er fremkommet etter
forskriftsvedtakelsen, var departementet for øvrig klar over
ved vedtakelsen.
Det er også full formell adgang til å vedta
innstramminger i skattesystemet i slutten av et inntektsår.
Dette gjelder både Stortinget gjennom skattelovgivning
og skattevedtak, og departementet gjennom utøvelse av forskriftsmyndighet.
Hensynet til forutberegnelighet er imidlertid generelt tungtveiende,
noe alle er enige om. Dette leder til at skatteinnstramminger i
slutten av et inntektsår normalt ikke er ønskelig,
og bare unntaksvis gjennomføres. Bl a ved tetting av hull
som utnyttes til uønskede skattetilpasninger kan en være
i en slik unntakssituasjon.
Som kjent ble iverksettingstidspunktet for forskriftsinnstrammingen
revurdert og utsatt til 1999. Dette skyldtes ikke endret syn i departementet
på tilbakevirkningsspørsmålet,
men at flere foretak enn forventet ville ha behov for skattefritak
etter søknadsbehandling dersom iverksettingen fra 1998
ikke ble utsatt.
På s 6 i Innst S nr 93 (1997-98) har
finanskomiteen vist til de respektive partiers merknader i Innst
O nr 36 (1996-97) og forutsatte at «departementet
kommer tilbake til Stortinget på en egnet måte
når arbeidet med de omtalte vurderinger og utredninger
er avsluttet og før de er iverksatt".
Om dette viser jeg til mitt svar av 12. januar
1999 til stortingsrepresentant Siv Jensen. Jeg vil tilføye
at i Innst⅔ 36, som komiteen viser til, er omdannelsesloven
og lempningspraksis omtalt under punkt 4.3 "Fusjon og fisjon av
utenlandske selskaper med norske deltakere". Det er ingen rimelig
tolkning av denne komiteuttalelsen at departementet er avskåret
fra strakstiltak for å tette skattehull. Stortinget vil
senere få seg forelagt departementets alminnelige syn på hvor langt
skattefritakene i konsernforhold bør gå, og hvordan
fritaksreglene bør utformes. Forholdet til utenlandske
selskaper vil her stå sentralt, men også en del
rene innenlandsspørsmål vil bli tatt opp.
Jeg minner om at vi alt i alt har et meget omfattende system
for skattefritak ved omdanninger og omorganiseringer i næringslivet.
Av aktuelle regelverk nevnes:
– selskapsskatteloven
kap 8 om skattefritak ved fusjon og fisjon av selskaper,
– omdanningsforskriften om skattefritak
ved omdanning fra personlig firma mv til aksjeselskap,
– konsernforskriften som fritar
konserninterne overføringer av eiendeler fra beskatning,
– lempningsadgangen etter omdanningsloven
ved konserninterne overføringer som faller utenfor konsernforskriften,
– lempningsadgangen etter omdanningsloven
ved bedriftsomlegginger mv som faller utenfor de ovennevnte fritaksordninger.
Det er åpenbart riktig å ha
omfattende skattefritak på disse områder for næringslivet,
og på enkelte felter kan ytterligere utvidelser tenkes,
evt overgang fra individuell søknadsbehandling til regelfestede,
umiddelbare fritak. Men vi må også sørge
for at skattefundamentene i landet beskyttes, og at fritaksordninger
ikke misbrukes i strid med formålet. Derfor er en gjennomgang
av ulike sider ved fritaksordningene ønskelig.
I dette bildet hører også med
en vurdering av fradragsretten for tap ved tilsvarende transaksjoner
som gir skattefrihet i tilfelle gevinst. Eksempelvis kan et konsern
realisere fradragsberettiget tap ved konsernintern overføring
av eiendeler, selv om tilsvarende realisering med gevinst ville
har vært skattefri etter konsernforskriften. Dette skaper
en sterk asymmetri i den skattemessige behandling av gevinster og
tap. Forskjellen mellom gevinst og tap på en realisert
eiendel ligger bare i om eiendelens virkelige verdi er større eller
mindre enn den skattemessige inngangsverdi på vedkommende
eiendel. Det må anses påkrevet å vurdere
om konserninterne overføringer mv bør unntas fra fradragsretten
for tap, så langt som skattefritaket gjelder for gevinst.
Også dette vil naturligvis i tilfelle bli forelagt Stortinget.
Det er reist spørsmål om konsernforskriften
bør inkorporeres i skatteloven. Jeg er uten videre enig
i at på lengre sikt er det mye som taler for en lovregulering av
dette og evt andre områder for generelle og varige skattefritak.
Men vurderingen av det bør utstå til den bredere
gjennomgang som skal komme. En bør heller ikke forsinke
arbeidet med ny skattelov som for tiden ligger i komiteen, med planlagt
avgivelse av innstilling 16. februar 1999. Den tekniske omdanning
fra forskrift til lovforslag vil i seg selv være arbeidskrevende.
Jeg finner det derfor hensiktsmessig at spørsmålet om
inkorporering utsettes til den bredere gjennomgang i Stortinget
som nevnt.
Etter dette tilrår jeg at forslaget
del I om tilbaketrekning av forskriftsendringene ikke bifalles.
Det samme gjelder forslagets del II om forberedelse av
ny forskrift og eventuell inkorporering av den i lov. Men jeg viser
her til det jeg har uttalt ovenfor om en bredere gjennomgang og
foreleggelse for Stortinget mv.
Det vises til brev av 16. mars 1999 hvor komiteen
ber om en nærmere redegjørelse vedrørende
behovet for endringene av 30. desember 1998 i konsernforskriften.
Ved endringene av 30. desember 1998 ble det
inntatt en uttrykkelig regel i forskriften om at den ikke gjelder overføring
fra virksomhet undergitt særskatteplikt etter petroleumsskatteloven.
Virksomhet undergitt særskatteplikt
betaler 50 pst særskatt i tillegg til alminnelig skatt
28 pst. Ved anvendelse av konsernforskriften på overføring
av eiendel fra slik virksomhet til et landbasert selskap med alminnelig
skatteplikt, vil det ved videreslag av eiendelen oppstå en
endelig skattebesparelse på 50 pst, dvs differansen mellom
skatteprosenten ved salg fra et selskap som driver landbasert virksomhet
(28 pst) og skatteprosenten ved salg fra særskattepliktig
virksomhet (78 pst).
Departementet fikk i november 1998 kjennskap
til at forskriften var anvendt ved en overføring fra petroleumsskattepliktig
virksomhet. Det dreiet seg om en sak som var oppe for oljeskattenemnda
i oktober 1998, hvor et utvinningsselskap i 1997 overdro en fordring
til et landbasert datterdatterselskap som var undergitt alminnelig
skatteplikt. Fordringens skattemessige inngangsverdi var kr 1.814.596.000.
Pga økt dollarkurs var fordringens virkelige verdi kr 2.062.079.500.
Skattereduksjonen som følge av differansen mellom skatteprosenten
for morselskapet (78 pst) og datterdatterselskapet (28 pst) utgjorde
ca 123 mill. kr. Oljeskatte-nemnda kom med 3 mot 2 stemmer til at
konsernforskriften var anvendelig, slik at selskapet var berettiget til
skattereduksjonen. Både flertallet og mindretallet var
av den oppfatning at anvendelse med virkning for særskatten
klart stred mot forskriftens forutsetning om beskatning ved videresalg
av konsernoverførte eiendeler. Men flertallet kom til at
forskriftens ordlyd ikke var tilstrekkelig klar. Saken er av staten
bragt inn for Klagenemnda.
Saken har skapt usikkerhet om anvendelsesområdet for
forskriften. For å skape klarhet, og for å motvirke anvendelse
av forskriften mellom ulike skatteregimer klart i strid med forskriftens
forutsetning, hastet det med å innta en uttrykkelig regel
i forskriften om at den ikke gjelder overføringer fra særskattepliktig
petroleumsvirksomhet. En opphevelse av denne bestemmelsen nå ville
innebære at den uklare rettstilstanden som opphørte
ved forskriftsendringen av 30. desember 1998 får fortsette
inntil videre, med fare for betydelig utilsiktede skattetap.
Ved endringene av 30. desember 1998 ble skattefritaket
i forskriften gjort betinget av at det mottakende selskap forblir
i konsernet. Det betingede skattefritaket motvirker at forskriften
anvendes for å eliminere den vanlige gevinstbeskatning
som det ikke har vært meningen å lempe på ved
overdragelse av eiendeler i konsernet til nye eierinteresser.
Departementet har i St meld nr 16 (1997-98)
redegjort for behovet for forskriftsendring. Jeg ble oppmerksom
på tilfeller hvor mye tydet på at det dreiet seg om
omgåelse av skattereglene, men hvor den ulovfestede gjennomskjæringsregel
ikke strakk til. Jeg ble også oppmerksom på at
konserner fikk anbefalinger fra advokater om å anvende
forskriften med tanke på fremtidig salg av eiendeler ut
av konsernet. I publikasjonen Næringsjus nr 2 1998 s 2
opplyser en advokat at en "praktisk situasjon er at forskriften
brukes for å legge til rette for fremtidig salg". Slik
anvendelse av forskriften for overføringer ut av konsernet
strider klart mot forskriftens forutsetning om lempning av beskatningen
for overføringer innad i konsernet. Noen kvalifisering
av omfanget er ikke mulig.
Jeg ble også oppmerksom på den
store faren for misbruk av forskriften som forelå mht utbytteutbetalinger uten
korreksjonsskatt. På fagdagene for Norges statsautoriserte
revisorers forening i slutten av november 1998 ble illustrert hvordan
selskaper i konsern kunne anvende konsernforskriften for å oppnå stor økning
i utbytteadgangen uten korreksjonsskatt for sine aksjonærer.
Den ulovfestede gjennomskjæringsregel er heller ikke i
slike tilfeller et tilstrekkelig virkemiddel.
Innføringen av det betingede skattefritaket
var et nødvendig strakstiltak for å motvirke skattehullene.
En opphevelse av det betingede skattefritaket vil innebære at
det åpnes for anvendelse av forskriften klart i strid med
formålet også i 1999.
Departementet vil i vår sende ut et
høringsnotat om endringer i konsernforskriften, hvor bl
a eventuelle behov for korrigeringer/endringer i det betingede
skattefritaket vil bli drøftet. Endelig utforming av reglene finner
sted etter innspill fra høringsinstansene.
Endringene av 30. desember 1998 sammenholdt
med endringen av 12. januar 1999, innebærer at innstramningene
redegjort for i punktene 1 og 2 gjelder for konsernoverføringer
som har funnet sted i 1998 eller senere. Innstramningene gjelder
likevel ikke for overføringer i 1998, dersom også videresalg
ut av konsernet av konsernoverført eiendel eller konsernopphør
for det mottakende selskap også fant sted i 1998. Eventuelle
korrigeringer etter endt høringsprosess i reglene om betinget
skattefritak, som er til gunst for skattyter, vil gjelde fra virkningstidspunktet
for innstramningene av 30. desember 1998.
Oslo, i finanskomiteen, den 25. mars 1999.
Lars Gunnar Lie,
leiar. |
Ingebrigt S. Sørfonn,
ordførar. |
Siv Jensen,
sekretær. |