4.1 Vurdering av delprivatiseringsspørsmålet og alternative privatiseringsmodeller

Sammendrag

Stortinget vedtok i tilknytning til behandlingen av statsbudsjettet for 1999 å be Regjeringen legge fram forslag i 1999 om delprivatisering og om børsnotering av Telenor, jf. Budsjett-innst. S. I. Tillegg nr. I (1998-99).

Som en oppfølging av Stortingets vedtak har departementet funnet det riktig å foreta en mer generell vurdering av spørsmålet om delprivatisering av Telenor og ulike måter å gjennomføre dette på. Denne gjennomgangen tjener også som bakgrunn og begrunnelse for det foreliggende forslag om en sammenslåing av Telenor og Telia og en delprivatisering og børsnotering av det nye selskapet.

Delprivatisering er vurdert med utgangspunkt i følgende forhold:

• – Ivaretakelse av behovet for samfunnsmessig og sektorpolitisk styring

• – Forhold knyttet til eierstyring

• – Rolle- og ansvarsforhold

• – Betydningen av eierformen for selskapets videre utviklingsmuligheter.

Telenors utførelse av spesielle samfunnspålagte oppgaver skjer ikke lenger gjennom pålegg fra eier, men er basert på forretningsmessige avtaler mellom staten og selskapet. Siden dette er oppgaver som konkurrerende aktører i den nærmeste framtid neppe er i stand til å utføre på en betryggende måte, må en imidlertid ved en endring av eierskapet sikre staten opsjon på fortsatt å kjøpe disse tjenestene fra selskapet så lenge staten selv finner det formålstjenlig. Dette vil bli sikret gjennom konsesjonsvilkår.

Det nye regelverket og tilsynsordningene på teleområdet er utformet med tanke på en situasjon med alminnelig markedskonkurranse på likeverdige vilkår. Den sektorpolitiske styringen er dermed forutsatt ivaretatt gjennom reguleringsinstrumenter som omfatter alle aktørene på markedet.

Det er imidlertid gjennom statens eierskap lagt til grunn at Telenor nytter informasjons- og kommunikasjonsteknologien til å opprettholde desentraliserte lokaliseringer.

Ved børsnotering vil kursutviklingen bli et viktig signal og legge et økt og vedvarende press på selskapet til å fatte de beslutninger som best tjener verdiskapningen.

Det vil være en fordel å få inn andre investorer som vurderer den samlede risiko i Telenors engasjementer, særlig i forhold til utenlandsengasjementene som utgjør en stadig voksende andel av virksomheten.

Etableringen av en langsiktig og stabil utbyttepolitikk er nødvendig for å kunne utøve et profesjonelt eierskap. Staten har hittil fått høy og konkurransedyktig avkastning på sine kapitalplasseringer i Telenor AS, men statens risikoeksponering ved å investere i Telenor er også høy og økende. Ut fra en ren risiko-/porteføljevurdering vil derfor staten kunne være tjent med å selge seg ned i selskapet.

Selv om staten er påpasselig med å holde eier- og regulatørsaker adskilt, vil selskapsretten i en situasjon med flere eiere skape større tillit til at reglene respekteres. Selskapsretten gir bl.a. den enkelte aksjonær en rekke rettigheter som medfører strenge krav til selskapsorganenes beslutningsprosedyrer.

For Telenor vil dagens eierform etter hvert kunne medføre ulemper i det konkurransemarked som nå tar form i telesektoren, og som bl.a. kjennetegnes av restruktureringer, alliansedannelser og industrielt samarbeid med delt eierskap.

Fordi delprivatisering av Telenor vil gi selskapet bedre rammebetingelser mht. operasjonell drift og kapitalforhold, er det naturlig at en delprivatisering vil fortone seg overveiende fordelaktig for selskapet. Det er imidlertid også gode grunner til at selskapet vil være tjent med at staten opprettholder en strategisk eierposisjon. For selskapet vil staten som deleier kunne bidra til stabilitet og langsiktighet i eierforholdet og bl.a. forhindre at selskapet blir kjøpt opp og kontrollert av et større internasjonalt telekonsern.

Internasjonalt er de fleste nasjonale teleselskap allerede delprivatisert.

Alternative privatiseringsmodeller

I utgangspunktet synes følgende tre hovedmodeller for en delprivatisering av Telenorkonsernet å være mest aktuelle:

Modell 1: Rettet emisjon/sammenslåing med strategisk partner

Den viktigste fordelen med denne modellen er at man kan oppnå en form for "skreddersøm" i forhold til valg av strategisk partner. For Telenor og staten bør en rettet emisjon eller en sammenslåing med en strategisk partner derfor være drevet av følgende tre sentrale forutsetninger/kriterier; størrelse/stordriftsfordeler vil være meget viktige konkurransefaktorer for telekommunikasjonsselskaper i årene framover, Telenor vil kunne få tilført spesiell kompetanse/fortrinn og/eller utvidet markedsadgang og staten/Telenor vil kunne oppnå økt verdi på sitt aksjeinnehav.

Modell 2: Børsintroduksjon kombinert med emisjon/salg av aksjer fra staten

Markedets overvåkende og disiplinerende funksjon, gjennom en løpende vurdering av verdiutviklingen, legger til rette for at drift og disposisjoner for øvrig gjennomføres etter bedriftsøkonomiske prinsipper.

Likviditet i annenhåndsomsetningen og løpende verdifastsettelse legger til rette for bruk av aksjer som oppgjørsform/kapitalkilde for ny egenkapital.

Samtidig som forholdene er lagt til rette for tilførsel av egenkapital, vil markedet fungere som et eksternt "kontrollorgan" gjennom at aktørene i markedet, i tillegg til ledelse og styre, får anledning til å vurdere investeringsmulighetene for selskapet.

Modell 3: En kombinasjon av modell 1 og 2 ovenfor

En kombinasjon av en rettet emisjon/sammenslåing med en strategisk partner og børsnotering synes i utgangspunktet å kunne forene fordelene med de to andre modellene. Problemet er at en slik kombinert modell som regel vil være svært vanskelig å gjennomføre i praksis. Etter det Samferdselsdepartementet kjenner til har da også alle initielle delprivatiseringer av teleselskaper i Europa skjedd etter modell 1 eller 2.

Modeller for en delprivatisering av deler av konsernet

Selv om avtalen om å slå sammen Telenor og Telia er basert på at hele virksomheten omfattes, redegjør Samferdselsdepartementet også for de viktigste konsekvensene av to modeller for en delprivatisering av deler av Telenorkonsernet som også har vært fremme som alternativer i forbindelse med vurderingen av Telenors eierform:

Modell 4: Kun Telenor International delprivatiseres, mens resten av konsernet beholdes som statsaksjeselskap

Den viktigste fordelen med en delprivatisering av kun Telenor International er at man får redusert statens engasjement innenfor det området som fremover har det største kapitalbehovet, og hvor risikoeksponeringen er spesielt høy. Staten vil dessuten kunne beholde full kontroll over den norske kjernevirksomheten.

En delprivatisering av kun Telenor International vil imidlertid føre til reduserte utviklingsmuligheter for Telenorkonsernet for øvrig. Utviklingen av den internasjonale virksomheten har skjedd på basis av Telenors sterke posisjon på enkelte områder, spesielt innenfor mobiltelefoni.

En delprivatisering av kun Telenor International vil høyst sannsynlig også være en tidkrevende prosess, spesielt etter som man må påregne å måtte henvende seg til et relativt stort utvalg av potensielle strategiske investorer, samt gjennomføre omfattende forhandlinger.

Modell 5: Telenor Nett skilles ut og beholdes som statsaksjeselskap, mens resten av konsernet delprivatiseres

Spørsmålet om å innføre et strukturelt skille mellom nett- og tjenesteområdet er tidligere behandlet i St.meld. nr. 17 (1997-98), hvor departementet frarådet en slik løsning. Stortingsflertallet hadde ingen merknader til dette. I stortingsmeldingen ble det bl.a. pekt på at en rekke tjenester er tett integrert i telenettet, og at grensene mellom hva som kan sies å tilhøre hhv. nett- og tjenestesiden er under stadig forandring. Det ble også vist til at uten et tett samarbeid mellom nett- og tjenesteområdet vil innovasjonsevnen kunne bli vesentlig redusert.

Samferdselsdepartementet har vurdert det som mer interessant å se nærmere på hvordan konkurransen kan forsterkes ved å gi andre aktører utvidet tilgang til Telenors nettressurser, og for øvrig stimulere aktørene til å nytte annen eksisterende eller ny infrastruktur til konkurrerende tjenesteproduksjon, jf. St.meld. nr. 24 (1998-99) Om enkelte regulatoriske spørsmål i telesektoren.

Det pekes også på at denne privatiseringsmodellen vil være prisingsmessig lite fordelaktig for staten som eier. Det vil skje en verdiforvitring av Telenor, som følge av at konkurranseposisjonen til konsernet vil bli markert svekket.

Komiteens merknader

Komiteen har merket seg departementets drøfting av ulike privatiseringsmodeller.

4.2 Sammenslåing av Telenor og Telia og delprivatisering og børsnotering av det nye selskapet

Sammendrag

Sammenslåingen av Telenor og Telia er egnet til å møte og utnytte de raske og omfattende strukturelle endringer som skjer på det internasjonale telemarkedet. Regjeringen ser det som viktig å opprettholde et sterkt teleselskap med nasjonal forankring for å sikre landsdekkende tilbud av moderne og avanserte tele- og IT-tjenester til lave priser. Etableringen av et sterkt nordisk telekonsern som får en størrelse og konkurransekraft som fremmer kostnadseffektivitet og innovasjon, vil legge best til rette for dette. Dette vil gi forretningsmessige fordeler, økt konkurransekraft og større verdier for eierne. En felles nordisk aktør vil ha vesentlig større muligheter til å utnytte mulighetene for ekspansjon og verdiskapning i det internasjonale telemarkedet.

Både Telenor og Telia er effektive selskaper med avansert teknologi og infrastruktur og et bredt tjenestespekter. Prisene på teletjenestene i de to land er blant de laveste i verden. Samtidig har de to selskapene aktivt utnyttet nye markedsmuligheter innenfor tele- og IT-området og benyttet sine konkurranse- og kompetansefortrinn i en målrettet satsing internasjonalt. Telenor og Telia er derfor i utgangspunktet noe langt mer enn tradisjonelle teleselskaper.

En sammenslåing av de to selskapene vil skape et vesentlig sterkere forretningsfundament gjennom de betydelige synergigevinster som kan oppnås både på kostnads- og inntektssiden. Det er forventet betydelige årlige resultatforbedringer som følge av identifiserte synergimuligheter. En del av synergiene vil bli hentet ut ved personalreduksjoner. Personalbehovet antas isolert sett å bli redusert med om lag 2 000 årsverk som et resultat av selve sammenslåingen. I tillegg kommer personalkonsekvenser av løpende effektivisering. Personalreduksjonene vil i hovedsak skje innenfor nettdrift, tekniske støttefunksjoner og administrasjon. Det sammenslåtte selskapet vil i utgangspunktet ha over 50 000 ansatte slik at nedbemanningen som en følge av sammenslåingen vil bli relativt liten i forhold til det de to selskapene hver for seg har gjennomført i løpet av de seneste årene. Det er også viktig å understreke at sammenslåingen vil legge til rette for økt konkurransekraft og dermed større verdiskaping og sysselsetting på de områdene av tele-/IT-markedet som ekspanderer mest.

På grunn av forventet resultatforbedring og økt konkurranseevne antas markedsverdien av det nye selskapet å bli vesentlig høyere enn verdien av de to selskapene hver for seg.

En delprivatisering og børsnotering av det nye selskapet tilfører et "eksternt måleparameter" som vil lette og effektivisere styringen av selskapet og samarbeidet mellom de to statlige eierne.

Regjeringen mener på denne bakgrunn at en sammenslåing av Telenor og Telia og en påfølgende delprivatisering og børsnotering av det nye selskapet vil være den beste måten å gjennomføre Stortingets vedtak på.

Komiteens merknader

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet har, med den rolle Telenor til nå har hatt, ikke sett behov for delprivatisering av Telenor. Disse medlemmer viser i denne forbindelse til muligheten for å utøve eierstyring for å ivareta samfunnsmessige mål. Disse medlemmer vil likevel peke på at samfunnsmessig styring av telesektoren de senere år i stadig større grad har skjedd gjennom de generelle tele- og konkurransepolitiske virkemidler.

Disse medlemmer viser til at et flertall i Stortinget ved behandlingen av Budsjett-innst. S. I. Tillegg nr. 1 (1998-99), mot stemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vedtok å be Regjeringen legge fram forslag i 1999 om delprivatisering og børsnotering av Telenor AS.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til at mulighetene for en sammenslåing av Telenor AS og Telia AB reiser store næringspolitiske perspektiver. Flertallet viser her til sine merknader under kap. 2 foran. Flertallet mener derfor at både hensynet til næringsutvikling og økt verdiskaping, og hensynet til de overordnede telepolitiske målene, gjør det ønskelig med en sammenslåing av de to selskapene ved at den norske og svenske stat legger sine eierinteresser i de to selskapene inn i et nytt selskap.

Flertallet konstaterer at det gjennom dette ikke lenger vil være aktuelt med 100 pst. eierskap for den norske stat. Dette gjør at den mulighet som ligger i å utøve eierstyring gjennom heleie ikke lenger er til stede.

Flertallet vil ut fra en samlet vurdering slutte seg til at det nye selskapet delprivatiseres og børsnoteres.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre er positive til sammenslåing av Telia AB og Telenor AS med den påfølgende delprivatisering og børsintroduksjon. Den innebærer at det skapes et teleselskap med betydelig slagkraft som har muligheter til å konkurrere i internasjonale markeder med til dels sterk konkurranse.

Sammenslåingen betyr at det kan hentes ut betydelige synergier som bereder grunnen for lavere telepriser. Det nye selskapet bør styrke sin innsats innen forsk­ning og utvikling. Det sammenslåtte selskapet har også muligheter til å spille en viktig industriell rolle i Skandinavia.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti ønsker i utgangspunktet et helstatlig Telenor. Dette medlem viser til at Sosialistisk Venstreparti ved behandling av St.prp. nr. 70 (1995-96) Om avvikling av resterende eneretter i telesektoren fremmet følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen sørge for at det etableres en samarbeidsavtale for den statlige nettinfrastruktur."

En slik etablering er ytterligere aktualisert gjennom forslaget om sammenslåing og delprivatisering av Telenor, og dette medlem viser til Dokument 8:42 (1998-99). Dette medlem vil ved en sammenslåing/privatisering se modell 5 som den beste, kombinert med å se Telenor Nett i et felles selskap med andre statlige nett.

Dette medlem går mot den foreslåtte sammenslåing og delprivatisering. Dette medlem viser til at Telenor som et lite selskap med et begrenset hjemmemarked allikevel på en rekke felt har vært internasjonalt i front på teknologiutvikling, samtidig som de har ivaretatt samfunnsmessige hensyn i Norge.

Dette medlem ønsker å opprettholde Telenor AS som et heleid statlig selskap, som har mulighet for å inngå i strategiske allianser med andre selskaper for å styrke seg i internasjonal konkurranse.

4.3 Sammenslåingens betydning for konkurranseutviklingen på det norske telemarkedet. Konkurranserettslig behandling

Sammendrag

Sammenslåingen av Telenor og Telia er underlagt meldeplikt etter EUs rådsforordning 4064/89 om tilsyn med foretakssammenslutninger (fusjonsforordningen) og skal behandles av Europakommisjonen. Kommisjonen vil i løpet av sin saksbehandling konsultere nasjonale konkurransemyndigheter, som også har anledning til å komme med innspill til kommisjonens behandling av saken. Kommisjonen har kompetanse til å godta sammenslåingen med eller uten betingelser, og til å nedlegge forbud mot den.

Konkurransetilsynet har foretatt en konkurransemessig vurdering av fusjonen. Etter tilsynets mening vil fusjonen forsterke en allerede vesentlig konkurransebegrensning i det norske markedet for telekommunikasjon. De konkurransebegrensninger en eventuell fusjon vil medføre, kan imidlertid etter tilsynets mening motvirkes dersom Telias aktiviteter i telekommunikasjonsmarkedet i Norge avhendes til en eller flere aktører som opptrer uavhengig av fusjonspartene.

Samferdselsdepartementet legger vekt på at en sammenslåing av Telenor og Telia kan forventes å gi samfunnsmessige effektiviseringsgevinster i form av reduserte kostnader til fordel for både andre tjenesteytere og sluttbrukere. Etter Samferdselsdepartementets oppfatning vil et sammenslått selskap av Telenor og Telia bidra til å styrke den rollen Telenor hittil har hatt mht. næringsutvikling og verdiskaping i Norge. En sammenslåing vil skape bedre forutsetninger for å møte de raske og omfattende strukturelle endringer i telemarkedet både nasjonalt og internasjonalt. Selv et sammenslått selskap av Telenor og Telia vil være en relativt liten aktør både i et europeisk og globalt perspektiv.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, har merket seg at en sammenslåing av Telenor AS og Telia AB forventes å gi samfunnsmessige effektiviseringsgevinster i form av reduserte kostnader til fordel for både tjenesteytere og sluttbrukere.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener at konkurransen på det norske markedet blir svekket hvis sammenslåingen av Telia AB og Telenor AS blir gjennomført og tiltak ikke settes inn.

Disse medlemmer er kjent med Konkurransetilsynets anbefaling om at det sammenslåtte selskapet må selge Telias aktiviteter Norge. Disse medlemmer deler Konkurransetilsynets oppfatning og forutsetter at Konkurransetilsynets anbefaling blir fulgt.

Det er etter disse medlemmers mening viktig å sikre virksom konkurranse i det norske telemarkedet. Sammenslåingen vil kreve at det føres en langt mer aktiv konkurransepolitikk fra norske myndigheters side. Disse medlemmer har merket seg at den svekkede konkurransen i telemarkedet som sammenslåingen vil medføre er viet lite oppmerksomhet i proposisjonen.

Konsesjoner og lovverk vil videreføres som styringsverktøy for det norske telemarkedet. Det inkluderer slike forhold som leveringsplikt i Distrikts-Norge, maksimalprisordning og finansiering av ulønnsomme tjenester (USO).

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre har merket seg Konkurransetilsynets anbefaling om at det sammenslåtte selskapet må selge Telias aktiviteter i Norge.