17.1 Sammendrag

Offentlig finansiering av legemidler er i dag tredelt mellom de regionale helseforetakene, kommune og folketrygden. I 2014 var totalomsetningen av legemidler med markedsføringstillatelse 14,8 mrd. kroner (AIP – apotekenes innkjøpspris), inkludert 1,0 mrd. kroner for veterinære midler. Dette tilsvarer rundt 22,3 mrd. kroner i utsalgspris (AUP).

Meldingen gjør rede for folketrygdens finansieringsordninger:

Legemiddelforskriften § 14-14

Legemiddelforskriften § 14-14 omtaler legemidler som ikke kan innvilges forhåndsgodkjent refusjon – fordi man ikke betraktet disse tilstandene som sykdom etter folketrygdloven.

Regjeringen vil foreslå at legemiddelforskriften § 14-14 første ledd bokstav a (rusavhengighet) og bokstav d (erektil dysfunksjon) oppheves.

Individuell refusjon – blåreseptforskriften § 3

Etter blåreseptforskriften § 3 første ledd bokstav a kan det ytes refusjon for legemidler etter individuell søknad, for bruk som er dekket av en refusjonskode, dersom det foreligger særlige grunner. Dette er en sikkerhetsventil for pasienter som av medisinske grunner ikke kan behandles med forhåndsgodkjent legemiddel.

Et av grunnvilkårene for å få stønad til legemidler etter individuell søknad er at behandlingen er instituert av spesialist i sykdommens medisinske fagfelt eller tilsvarende sykehusavdeling. Dagens institueringskrav er uhensiktsmessig, og strider mot prinsippet om at behandling skal følge behandlingsnivået, og ikke belaste spesialisthelsetjenesten unødvendig. Regjeringen vil derfor oppheve kravet om spesialistinstituering som et generelt vilkår. Dette innebærer i utgangspunktet at alle leger får samme rett til å instituere og søke individuell refusjon for utgifter til legemidler.

Bortfall av det generelle kravet til spesialistinstituering vil bidra til å redusere den unødvendige belastningen på spesialisthelsetjenesten, og vil være en forenkling for allmennleger og pasienter.

Avvikle ordningen med Forskningsblå

Forskningsblå er en ordning der utgifter til legemidler i kliniske studier kan finansieres over blåreseptordningen. Gjennom ordningen finansieres bruk utenfor legemidlets godkjente refusjonsområde. Ordningen er lite kjent og lite benyttet. Helse- og omsorgsdepartementet kan ikke se tungtveiende grunner til å videreføre ordningen, og foreslår at Forskningsblå avvikles.

Blåreseptforskriften § 4 – legemidler ved smittsomme sykdommer

Folketrygden yter refusjon etter blåreseptforskriften § 4 til legemidler ved allmennfarlige smittsomme sykdommer til den som oppholder seg i Norge, selv om vedkommende ikke er medlem i folketrygden. Pasienten betaler ikke egenandel, og det kan forskrives legemidler uten markedsføringstillatelse. Ved endring av blåreseptforskriften fastsatt 1. november 2014, ble det innført krav om medlemskap i folketrygden for stønad til legemidler ved hepatitt C-infeksjon.

Regjeringen foreslår at dagens finansieringsordninger for vaksiner bør gjennomgås. En revisjon av blåreseptforskriften § 4 bør inkluderes i dette arbeidet. I revisjonen bør formålet for stønad avklares. Videre bør det utredes om legemidler for behandling av allmennfarlige smittsomme sykdommer kan behandles på lik linje med andre legemidler i blåreseptordningen, bl.a. slik at de samme krav til effekt og kostnadseffektivitet legges til grunn. Hensynet til smittevern må da tillegges vekt ved vurdering av kostnadseffektivitet.

Kommunal finansiering av legemidler

Dagens finansierings- og brukerbetalingsordninger for kommunale helse- og omsorgstjenester er ulike avhengig av om tjenestemottakeren bor i eget hjem eller i institusjon.

Da Stortinget behandlet Meld. St. 29 (2012–2013) Morgendagens omsorg, ble det gitt tilslutning til å utrede finansiering og egenbetaling for ulike boformer. Målet er et regelverk som er rettferdig, forutsigbart og enkelt å forstå for både brukere, pårørende og kommunene. Utredningsarbeidet skal ses i sammenheng med punktet i regjeringsplattformen om å innføre en statlig driftstilskuddsordning, for å hindre skjevfordeling mellom omsorgsboliger og sykehjem, samt sikre raskere utbygging av flere sykehjemsplasser.

Finansiering av legemidler på sykehus

Legemiddelinnkjøpssamarbeidet

For legemidler som finansieres av de regionale helseforetakene er det inngått et legemiddelinnkjøpssamarbeid (LIS) der formålet er å legge grunnlag for avtaler om kjøp og levering av legemidler og andre apotekvarer etter oppdrag fra helseforetak og dermed redusere kostnader for disse produktene. Virksomheten finansieres ved en årlig avgift som betales av de regionale helseforetakene.

Utviklingen i markedene og i sykehusene krever en stadig mer spesialisert innkjøps- og forhandlingskompetanse. Dette gjør at kompetansebehovet er annerledes og mer spisset enn det har vært tidligere. De regionale helseforetakene har fått i oppdrag å legge fram en plan for etablering av et felles eid foretak for samordning av innkjøp der dagens enheter og ressurser på innkjøpsområdet, herunder Helseforetakenes innkjøpsservice AS (HINAS) og LIS, skal inngå. En nasjonal innkjøpsfunksjon kan dra fordel av en samlet kompetansebase hvor det kan gis rom for økt spesialisering, bruke beste praksis og utvikle standardiserte prosesser og dermed bli en enda bedre støttefunksjon for kjernevirksomheten i sykehusene.

Nasjonalt system for innføring av nye metoder i spesialisthelsetjenesten

Et nytt system for innføring av nye og kostnadskrevende metoder i spesialisthelsetjenesten ble etablert i 2012 og lansert i januar 2013. Det er opprettet et sekretariat i Helsedirektoratet, en nasjonal arbeidsgruppe med alle de sentrale aktørene, en referansegruppe med representanter fra brukere og industrien, samt Bestillerforum RHF. Beslutningsforum for nye metoder ble etablert i mai 2014.

Formålet med systemet er å øke kvalitet og pasientsikkerhet i behandlingstilbudet ved å bidra til at pasienter så raskt som mulig får tilgang til nye, virkningsfulle metoder og at behandlingsmetoder som er ineffektive eller skadelige ikke brukes. For legemidler som har markedsføringstillatelse og dermed har et dokumentert positivt nytte-/risikoforhold, vil systemet bidra til å fremme en økonomisk og medisinsk riktig bruk av legemidlene i spesialisthelsetjenesten.

Metodevurdering er en systematisk oppsummering og vurdering av tilgjengelig vitenskapelig litteratur. Vurderingene kan omfatte medisinsk utstyr og apparatur til forebygging, utredning/diagnostikk, behandling og oppfølging av prosedyrer, legemidler, pleie, samt organisering av tjenesten og andre intervensjoner.

Basert på erfaringene i systemet, listes det i meldingen opp utvalgte områder der det er behov for utvikling.

Fordeling av finansieringsansvar mellom folketrygden og de regionale helseforetakene

Regjeringen vil arbeide videre med å definere kriterier for overføring av finansieringsansvar for legemidler fra folketrygden til helseforetakene i de tilfeller hvor det er utfordringer ved delt finansieringsansvar. Regjeringen åpner for at overføring av finansieringsansvaret for enkeltlegemidler eller grupper av legemidler kan være hensiktsmessig selv om ikke alle de tre hensynene gjør seg gjeldende. Dette vil kunne være aktuelt når det er klart at både initiering, evaluering og avslutning av pasientens legemiddelbehandling gjøres av lege i spesialisthelsetjenesten, og det er konkurranse mellom flere legemidler innenfor terapiområdet. Eventuelle forslag om overføring av finansieringsansvar for legemiddelgrupper vil bli behandlet i de årlige statsbudsjettene og dermed lagt fram for Stortinget.

Vaksiner

I Norge har vi høy oppslutning om barnevaksinasjonsprogrammet, og det arbeides kontinuerlig med å opprettholde dette. Vaksinen med lavest dekning er vaksine mot humant papillomavirus (HPV) som ble introdusert som tilbud til alle jenter i 7. klasse fra og med skoleåret 2009–2010.

Regjeringen skal gjennomgå dagens finansieringsordninger for vaksiner.

Regjeringen vil utrede etableringen av et mer robust system for å vurdere innføring av vaksiner i offentlig regi. Dette må ses i sammenheng med system for nye metoder i spesialisthelsetjenesten og system for vurdering av legemidler på blå resept.

Det finnes i dag ikke et systematisk program for vaksinasjon av befolkningen utover barnevaksinasjonsprogrammet, med unntak av tilbud om sesonginfluensavaksine til eldre og spesielle målgrupper. Unge voksne med behov for vaksinasjon er en vanskelig gruppe å nå. Grunnvaksinasjon i voksen alder er aktuelt både for innvandrergrupper og etnisk norske.

Regjeringen vil utrede opprettelse av et vaksinasjonsprogram for voksne tilsvarende barnevaksinasjonsprogrammet. Innretning og prioriteringer bør utredes nærmere.

17.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at blåreseptforskriften § 3 gir hjemmel for at det kan ytes refusjon til legemidler, selv om kriteriene for forhåndsgodkjent refusjon ikke er oppfylt. I dag er hovedregelen at behandlingen skal være instituert av spesialist. Regjeringen ønsker å oppheve det generelle institueringskravet. Komiteen støtter dette og er enig med regjeringen i at henvisninger til spesialist for å kunne søke om individuell refusjon kan være unødvendige og belastende, både for avsender og mottaker. I tillegg er dagens praksis i strid med intensjonene i helsepersonelloven §§ 4 og 6 og samhandlingsreformen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet vil understreke viktigheten av å utrede finansiering og egenbetaling for legemidler ved ulike boformer, slik Stortinget ga sin tilslutning til ved behandling av Meld. St. 29 (2012–2013) Morgensdagens omsorg.

Komiteens medlem fra Venstre støtter at punkt a) og d) i legemiddelforskriften § 14-14 fjernes. Dette medlem viser til at nye legemidler mot rusavhengighet og erektil dysfunksjon er gode nok grunner til at disse legemidlene også kan innvilges forhåndsgodkjent refusjon. Dette medlem mener hele denne «moralparagrafen» er utdatert og ikke baserer seg på tilgjengelig og ny kunnskap. Dette medlem mener derfor det er gode grunner til å fjerne hele paragrafen, siden håravfall neppe kvalifiserer til en paragraf alene. Dette medlem vil understreke at en fjerning av «moralparagrafen» ikke betyr at medikamenter automatisk godkjennes, da alle må vurderes blant annet etter alvorlighet og risiko.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre viser til anslag som viser at røyking koster samfunnet 3,5 mrd. kroner årlig og at det dør mer enn 6 000 i Norge hvert år grunnet røyking. Disse medlemmer mener dette er et alvorlig folkehelseproblem, og at det vil være både samfunnsøkonomisk nyttig og til det beste for den enkelte at også legemidler mot røyking skal kunne innvilges forhåndsgodkjent refusjon. Disse medlemmer mener dette er en viktig og nødvendig folkehelseinvestering. Nikotin er svært avhengighetsdannende, og disse medlemmer mener det er svært mange pasienter som av helsemessige grunner bør få gratis tilgang på røykesluttmedisiner. Disse medlemmer mener dette kan innfases på ulike pasientgrupper der det er store helsegevinster ved å slutte å røyke, eksempelvis pasienter med KOLS. Disse medlemmer mener det samtidig bør iverksettes forskning for å dokumentere helseeffekter eksempelvis ved at røykesluttmedisiner forskrives samtidig med at KOLS-pasienter får tilbud om rehabilitering.

På denne bakgrunn fremmer komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen vurdere om røykesluttmedisiner bør inngå i blåreseptordningen.»

Komiteens medlem fra Senterpartiet mener at legemidler som brukes til behandling av nikotinavhengighet skal kunne innvilges forhåndsgodkjent refusjon (dekning på blåresept), og fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen endre legemiddelforskriftens § 14-14 slik at legemidler for nikotinavhengighet kan vurderes for refusjon (blåreseptordningen).»

Komiteen er opptatt av at ordningen med individuell refusjon bevares som et sosialt sikkerhetsnett for pasienter som ikke har fått tilstrekkelig effekt og/eller har uønskede bivirkninger ved den behandlingen som er dekket gjennom forhåndsgodkjent refusjon.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at dagens regler gjør at enkelte pasienter med alvorlig sykdom faller utenfor området til blåreseptordningen. Dette medlem er kjent med at et forslag til nytt regelverk for individuell refusjon til legemidler ble sendt på høring i oktober 2013. Hovedformålet var å sikre at pasienter som faller utenfor refusjonsordningene skal få dekket utgifter til legemidler på linje med andre pasienter med alvorlig sykdom. Dette medlem registrerer at de foreslåtte endringene i regelverket ikke er vurdert i stortingsmeldingen, men er utsatt til stortingsmeldingen om prioritering i helsevesenet som regjeringen skal legge fram i 2016. Dette medlem er skuffet over at regjeringen ikke følger opp dette viktige området i en stortingsmelding om legemiddelpolitikk, og mener det er en svakhet ved meldingen.

Komiteen viser til at regjeringen foreslår at det i organiseringen og utviklingen av en nasjonal innkjøpsfunksjon bør inngå en vurdering av om LIS i sine anbud skal ta hensyn til andre kriterier enn dagens tildelingskriterier. Komiteen støtter dette. Nye legemiddelpolitiske målsettinger tilsier at også andre kriterier enn lavest mulig pris må vektlegges ved sykehusenes innkjøp av legemidler. Komiteen vil peke på at den samfunnsmessige utviklingen framover tilsier at vi vil få et økt behov for kvalitativt bedre legemidler enn det vi har i dag på en rekke terapiområder. Innkjøpsordningene må legge til rette for nye legemidler som oppfyller gjeldende prioriteringskriterier, og som er innenfor fornuftige budsjettkonsekvenser dersom det blir tatt i bruk.

Komiteen viser til at stadig flere av de legemidlene som utvikles vil være til bruk i spesialisthelsetjenesten. Det er derfor viktig at Nasjonalt system for innføring av nye metoder i spesialisthelsetjenesten fungerer effektivt, samtidig som det ivaretar alle de legemiddelpolitiske målsettingene. Komiteen har lagt merke til at det kan ta opp mot ett år fra metodevurderingsprosessen starter og til beslutning foreligger. Dette skyldes både at leverandørene bruker lang tid på å sende inn data, og selve saksbehandlingstiden i systemet. Komiteen ser at det er forbedringspotensial både hos leverandørene og hos myndighetene for å kunne få ned saksbehandlingstiden, og viser til at bevilgningene til saksbehandling på nye metoder på legemiddelområdet er økt i statsbudsjettet for 2016.

Komiteen har merket seg at opptaket av legemidler i blåreseptordningen synes å fungere bra, særlig etter at bagatellgrensen ble hevet til 25 mill. kroner. Analysene som ligger til grunn for beslutningene utføres i begge systemene av Statens legemiddelverk. Legemiddelverket utfører stort sett disse analysene innen 180 dager. Komiteen slutter seg for øvrig til regjeringens vurderinger av fremtidige utviklingstiltak for Metodevurderingssystemet. Komiteen ber regjeringen arbeide videre med å forbedre systemet på disse områdene. Komiteen vil her særlig trekke fram mer transparens, åpenhet og brukermedvirkning i systemet, videre behovet for å koordinere det nasjonale systemet med innkjøpsprosesser i de regionale helseforetakene.

Komiteens medlem fra Senterpartiet er kritisk til at prosessene i metodevurderingssystemet framstår som lukket, og at beslutningsforumet selv har kunnet bestemme at legemidler som er til metodevurdering ikke kan tas i bruk mens vurderingene pågår, heller ikke på individuelt grunnlag. Dette medlem viser til at forumet består av lederne i de regionale helseforetakene, som også har budsjettansvaret, og at dette kan utfordre legitimiteten til de nasjonale prioriteringene som blir gjort. Dette medlem mener at utviklingen og forslag til konkrete forbedringer av ordningen må fremlegges for Stortinget i forbindelse med den varslede stortingsmeldingen om prioritering i helsevesenet, eventuelt i forbindelse med statsbudsjettet.

Komiteen viser til at muligheten for forbruksvridning var hovedårsaken til at ordningen med H-resept ble etablert. Komiteen er enig i at forbruksvridning som følge av ulike finansieringsordninger er uheldig, og konkurrerende legemidler bør derfor samles i samme ordning. Forutsetningen for dette er at pasientenes tilgjengelighet til legemidlene ikke svekkes.

Vaksiner er et av de mest effektive verktøy vi har i forebyggende helsearbeid. Ved å sikre likeverdig og rask tilgang til vaksiner, kan en spare unødig lidelse og frigjøre ressurser til andre viktige helseutfordringer. Barnevaksinasjonsprogrammet fungerer godt og har svært god oppslutning. Det finnes ikke i dag et systematisk program for vaksinasjon av befolkningen utover barnevaksinasjonsprogrammet, med unntak av tilbud om sesonginfluensavaksine til eldre og spesielle målgrupper.

Komiteen er positiv til at regjeringen vil gjennomgå dagens finansieringsordninger for vaksiner. Videre er komiteen positiv til at regjeringen vil utrede etableringen av et mer robust system for å vurdere innføring av vaksiner i offentlig regi, og utrede opprettelsen av et vaksinasjonsprogram for voksne tilsvarende barnevaksinasjonsprogrammet. Et system for innføring av nye vaksiner bør ta hensyn til særskilte krav og kriterier for vaksiner.

Viktige tiltak for et vellykket vaksinasjonsprogram for voksne er god informasjon om nytte/risiko ved vaksinasjon, klare anbefalinger og at det opprettes gode/forutsigbare og lett tilgjengelige vaksinasjonstilbud.

Utvikling av antibiotikaresistens er et økende problem i mange land. Et høyt vaksinasjonsnivå i befolkningen er risikoreduserende for utvikling av sykdommer som krever antibiotikabehandling. Ambisjonsnivået for graden av vaksinering bør ta hensyn til disse utfordringene, og vurdere nytten av vaksiner generelt når det gjelder tiltak for å hindre antibiotikaresistens. Komiteen viser til at et vaksinasjonsprogram for voksne vil være viktig for å nå målet om 30 prosent reduksjon i antibiotikaforbruk i befolkningen innen 2020. Komiteen mener at vaksiner vil kunne bidra til å redusere fremtidig antibiotikaresistens.