I kommuneproposisjonen for 2016 presenterte departementet
en ferjeavløsningsordning for fylkeskommunene i inntektssystemet,
og flertallet i kommunal- og forvaltningskomiteen sluttet seg til
hovedtrekkene i ordningen (jf. Innst. 375 S (2014–2015)). Departementet
har i ettertid utarbeidet retningslinjer for ordningen i samarbeid med
Samferdselsdepartementet. I kommuneproposisjonen for 2016 varslet
departementet også at det ville komme en ny vurdering av delkostnadsnøkkelen
for båt og ferjer i kommuneproposisjonen for 2017.
I 2013 forbedret SSB metoden for avgrensning av
tettsteder i sin statistikk. Dette ga utslag for kriteriet innbyggere
bosatt spredt, som inngår i delkostnadsnøkkelen for buss og bane.
Et ferjeavløsningsprosjekt innebærer at det
blir bygd en ny veiforbindelse, vanligvis en bro eller en undersjøisk
tunnel med tilhørende veinett, som erstatter et ferjesamband. Ferjeavløsningsordningen
innebærer at fylkeskommunene kan delfinansiere slike prosjekter
med midlene de får for ferjesambandet gjennom utgiftsutjevningen
i inntektssystemet. Ordningen ble lagt fram i kommuneproposisjonen
for 2016. Fra før finnes det en tilsvarende ordning for riksveiferjer.
Hovedprinsippene for ordningen ble fastsatt
i kommuneproposisjonen for 2016. Størrelsen på ferjeavløsningsmidlene
beregnes på bakgrunn av tap i inntektssystemet når et ferjesamband
blir avløst av en bro eller tunnel. Tapet blir beregnet ved å se
på effekten av å endre kriteriedata i utgiftsutjevningen i inntektssystemet.
I inntektssystemet for 2016 utgjør et ferjesamband om lag 19,5 mill.
kroner.
Det beregnede beløpet blir justert for endringer
i drifts- og vedlikeholdsbehov til fylkesvei, siden en bro eller
tunnel fører til en økning i kompensasjonen i inntektssystemet for
drifts- og vedlikeholdsutgifter til veier. Dette gjøres for å hindre
at fylkeskommunene får dobbel kompensasjon gjennom inntektssystemet,
og innebærer at den årlige utbetalingen av ferjeavløsningsmidler
vil bli lavere enn beløpet et ferjesamband utgjør i inntektssystemet.
Det kan gis ferjeavløsningsmidler for en periode på
inntil 40 år, men i sum skal det ikke gis mer i kompensasjon enn
kostnaden ved prosjektet som erstatter det nedlagte ferjesambandet.
Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet
har utarbeidet retningslinjer som gir noen nye avklaringer. Retningslinjene
er vist i vedlegg 9 i proposisjonen, og er også publisert på nettsidene
til Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Samferdselsdepartementet.
I retningslinjene er det spesifisert at ordningen gjelder
for fylkeskommunale veiprosjekter som avløser fylkeskommunale ferjesamband
som var i ordinær drift per 1. januar 2016. Dette betyr at mange
prosjekter som er på ulike stadier i planleggingsprosessen vil falle
inn under ordningen. Konkretiseringen innebærer dermed at dette
er en romslig ordning.
Retningslinjene spesifiserer at beregningen
av ferjeavløsningsmidlene vil bli gjort med utgangspunkt i inntektssystemet
slik det er på det tidspunktet søknaden blir behandlet. Beløpet
blir ikke justert hvis det senere gjøres endringer i inntektssystemet.
Dette sikrer fylkeskommunene forutsigbarhet.
Retningslinjene gir også informasjon om hvordan
søknadsprosessen er organisert.
Når et prosjekt har fått forhåndsavklaring fra Samferdselsdepartementet,
kan fylkeskommunen utforme endelig finansieringsplan og søknad.
Endelig søknad sendes til Statens vegvesen regionalt.
Det er Samferdselsdepartementet som fatter endelig
vedtak om hvilke prosjekter som skal omfattes av ordningen. Kommunal-
og moderniseringsdepartementet beregner endelig beløp til ferjeavløsningsmidler,
og lengden på utbetalingsperioden, når prosjektet er godkjent av
Samferdselsdepartementet.
Retningslinjene presiserer at veiprosjekter
som innkorter et ferjesamband, uten å avløse det helt, ikke er omfattet
av ordningen.
Fylkeskommunen vil med dagens kostnadsnøkkel
likevel få en form for ferjeavløsningsmidler gjennom kriteriedata
i inntektssystemet, siden fylkeskommunen fortsatt vil få det samme
for ferjesambandet gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet.
Med denne ordningen vil fylkeskommunen i tillegg få kompensasjon
for økte utgifter til drift og vedlikehold på veinettet, siden en
bro eller tunnel og lengre veinett vil føre til økt tilskudd gjennom
veinøkkelen i inntektssystemet. For prosjekter som inkluderes i
ferjeavløsningsordningen, vil disse utgiftene bli trukket fra når
ferjeavløsningsmidlene blir beregnet.
Departementet vil vurdere hvordan innkorting av
ferjesamband skal håndteres i ferjeavløsningsordningen når kriteriet
for ferjer i inntektssystemet even-tuelt endres.
I kommuneproposisjonen 2015 ble det lagt fram en
ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene, der delkostnadsnøkkelen for
båt og ferje besto av kriteriene «fylkesfaktor båter» og «antall
ferjesamband».
Departementet har arbeidet videre med delkostnadsnøkkelen
for båt og ferje ved å kvalitetssikre kriteriedataene som brukes
i delkostnadsnøkkelen ytterligere og ved å gjøre nye analyser på
oppdaterte tall.
Kriteriedataene som brukes i kostnadsnøkkelen for
båt og ferjer er basert på offentlig tilgjengelig statistikk og
rapportering fra fylkeskommunene direkte til departementet. Antall
fylkeskommunale ferjesamband er basert på tall fra Ferjedatabanken,
fylkeskommunenes rapportering i KOSTRA og rapportering direkte til
departementet. Netto driftsutgifter til båter er basert på fylkeskommunenes
rapportering i KOSTRA.
Kvalitetssikring av antall ferjesamband og av rapportering
av regnskapstall i KOSTRA omtales nærmere i proposisjonens pkt.
8.2.1.
Samlet sett innebærer kvalitetssikringen at
kriteriedata for båt og ferjer i enda større grad vil gjenspeile
faktiske utgifter i båt- og ferjefylkene.
Departementet har gjort oppdaterte analyser
på kvalitetssikrede data for årene 2013–2015, for å undersøke om
kriteriet antall ferjesamband fremdeles har god forklaringskraft.
Kriteriene «utseilt distanse» og «transporterte personbilkilometer
(PBEkm)» er også testet ut. Analysene viser at det er en klar sammenheng
mellom utgifter til ferjer og alle kriteriene som er testet i analysene.
Antall ferjesamband per innbygger er fremdeles det kriteriet som
samsvarer best med faktiske utgifter, og departementet foreslår
derfor å beholde «antall ferjesamband» som kriterium for fordeling
av midler til ferjer i utgiftsutjevningen.
Målet med utgiftsutjevningen er at den samlede kostnadsnøkkelen
over tid gir en rimelig fordeling mellom fylkeskommunene.
Departementet har også gjort nye analyser på
oppdaterte tall for fylkeskommunenes utgifter til båter. Analysene
viser en sammenheng mellom netto driftsutgifter til båter (fylkesfaktor
båter) og utseilt distanse og lengden på kystlinjen. Det er likevel
betydelige avvik mellom faktiske kostnader og en kostnadsnøkkel
med utseilt distanse og kystlinje som kriterier. Departementet foreslår
derfor ingen endringer i båtkriteriet i denne omgang.
Departementet har satt ut et prosjekt for å
få innspill fra eksterne fagmiljøer til hvordan en kostnadsnøkkel
for båt og ferje kan utformes. Departementet tar sikte på å presentere
prosjektet i kommuneproposisjonen for 2018.
Hvor stor vekt den enkelte delkostnadsnøkkel skal
ha i samlet kostnadsnøkkel, blir beregnet ut fra sektorens andel
av totale netto driftsutgifter (ekskl. avskrivinger) til sektorene
som inngår i utgiftsutjevningen. Dagens sektorvekter i kostnadsnøkkelen
for fylkeskommunene er i hovedsak basert på regnskapstall for et
gjennomsnitt for årene 2010–2012, og er justert for oppgaveendringer
og andre korreksjoner etter 2012.
Sektorvektene har til nå ikke blitt oppdatert
med utgangspunkt i nyere regnskapstall hvert år. Praksis har vært
at sektorvektene er blitt oppdatert sammen med øvrig oppdatering
av kostnadsnøkkelen. Beregninger med utgangspunkt i regnskapstall
for årene 2010–2015 viser at kostnadsutviklingen over tid varierer
en del mellom de ulike sektorene. Departementet foreslår derfor
at sektorvektene fra 2017 oppdateres årlig på bakgrunn av nyere
regnskapstall, for å bedre fange opp variasjoner i kostnadsutviklingen.
Departementets beregninger viser at det kan være
relativt store svingninger i sektorvektene fra år til år. En årlig
oppdatering av sektorvektene basert på siste tilgjengelige regnskapstall kan
dermed føre til større uforutsigbarhet for fylkeskommunene. Departementet
foreslår derfor å basere sektorvektene på et gjennomsnitt av netto driftsutgifter
for de siste tre tilgjengelige årene, for å unngå store endringer
i kostnadsnøkkelen fra år til år. Dette vil bidra til at endringer
i driftsutgiftene gradvis vil slå igjennom i sektorvektene i kostnadsnøkkelen.
Sektorvektene i kostnadsnøkkelen for 2017 vil bli
beregnet på bakgrunn av endelige regnskapstall for årene 2013–2015.
Endelige regnskapstall for 2015 foreligger ikke før i juni, og det
er derfor per i dag ikke mulig å beregne med sikkerhet hvordan oppdateringen
av sektorvektene vil slå ut.
Komiteen viser til
at nytt oppdatert inntektssystem for fylkeskommunene kom på plass
gjennom kommuneproposisjonen for 2015.
Komiteen viser til at ferjeavløsingsordningen kom
på plass etter initiativ fra komiteen i kommuneproposisjonen for
2016. Komiteen er tilfreds med at regjeringen har
presentert retningslinjer slik at det med denne kommuneproposisjonen
blir lettere for fylkeskommuner å ta i bruk ordningen.
Flertallet viser til
at et ferjesamband i inntektssystemet utgjør 19,5 mill. kroner.
Denne summen med fratrekk av vedlikeholdskostnader for ny bru eller
tunnel utgjør ferjeavløsningstilskuddet som blir gitt i 40 år med
prisvekst.
Komiteen viser til
at det for sambandet Atløy i Askvoll kommune der ferjesambandet
til Atløy er en del av et større ferjeområde, er funnet en løsning
som sikrer at Atløysambandet og andre samband som delvis avløses
av bro eller tunnel, får tilsvarende verdi av ferjetilskuddet til
rådighet for å bygge fastsamband til Atløy. Komiteen viser
til at departementet har lagt til rette for en løsning som gjør
det mulig å realisere Atløysambandet og at dette er et godt grunnlag for
at Sogn og Fjordane fylkeskommune kan starte arbeidet med planlegging
med sikte på realisering. Komiteen er enig i de vurderinger
og avklaringer som har kommet fra departementet.
Komiteen viser til tidligere
merknader fra komiteen om behov for hyppige oppdateringer av sektorvektene,
blant annet for å fange opp økte kostnader utifra behov for fornying
av ferjeflåten. Nye anbud viser seg å være vesentlig dyrere enn
gjeldende anbud, så komiteen er fornøyd med at regjeringen
legger opp til hyppigere oppdatering av sektorvektene.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet,
Venstre og Sosialistisk Venstre-parti viser til at kostnadsnøklene
i inntektssystemet for fylkeskommunene ble endret fra 2015. I en
felles merknad fra komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Venstre
og Sosialistisk Venstreparti i Innst. 300 S (2013–2014), heter det,
sitat:
«Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Venstre-
og Sosialistisk Venstreparti mener det er beklagelig at regjeringens
forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene er basert på
en rekke nye kostnadsnøkler og faktorer som ikke er tilstrekkelig
belyst. Endringene i inntektsrammene er svært store fylkene imellom
som følge av nye kostnadsnøkler.»
I ettertid har det vist seg at advarslene fra
disse partiene var godt begrunnet. Det har særlig oppstått store
problemer med ferjeavløsningsordningen for fylkesveiferjer og underkompensasjon
i delkostnadsnøkkelen for båt og ferje.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Sosialistisk
Venstreparti viser til at omleggingen av inntektssystemet
har vært dramatisk for de fylkeskommunene som kom dårligst ut, og
at det er behov for styrking av tapskompensasjonsordningen utover
de fem første årene etter omleggingen av inntektssystemet. Flertallet er
særlig bekymret for hvilke konsekvenser nedgangen i inntekter vil
kunne få for driften av videregående skoler og kollektivtilbud utover
skoleskyss.
Komiteens medlem fra Venstre viser
til at Venstre tok dette opp i sine merknader til kommuneproposisjonen
2014. Venstre og Kristelig Folkeparti fremmet forslag om dette i
sine alternative budsjetter for 2014.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Venstre viser til at fylkeskommunene nå er invitert med
i kommunereformprosessen med sikte på å slå seg sammen. Den fremlagte
regionmeldingen om nye oppgaver til et nytt folkevalgt regionalt
nivå er lagt frem og behandlet i Stortinget våren 2016, og en ny regionstruktur
vil bli foreslått for Stortinget våren 2017. Disse medlemmer vil
i den forbindelse vise til at Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig
Folkeparti og Venstre er enig om at inntektssystemet til fylkene
må vurderes i lys av en eventuell ny regionstruktur.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti er glad for at regjeringen
nå presenterer en ordning for ferjeavløsningsmidler for en periode
på inntil 40 år. Denne ordningen ble foreslått av Senterpartiet og
Sosialistisk Venstreparti ved behandlingen av kostnadsnøklene for
fylkene i 2015, og komitéflertallet fulgte dette opp ved behandlingen
av kommuneproposisjonen for 2016.
Disse medlemmer finner det svært
uheldig at departementet ikke fremmer forslag til justert delkostnadsnøkkel
for båt og ferje, slik de tidligere har bebudet. Nå heter det at
departementet tar sikte på å presentere oppdaterte analyser i kommuneproposisjonen
for 2018. Disse medlemmer mener det er nødvendig
å gi bevilgninger til kystfylkene som kompenserer for underdekningen
og viser til sitt alternative opplegg for kommunesektorens økonomiske
rammer for 2017.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at
de foreslåtte endringene av datagrunnlag for kriteriet «innbyggjarar busette
spreitt» i inntektssystemet for fylkeskommunene får dramatiske følger
for Hordaland fylke. Hele 44,4 pst. av de totale endringene gjelder
Hordaland. Disse medlemmer er opplyst om at fylkeskommunen
fra 2015 ikke har lyktes med å få dialog med departementet om årsaken.
Reduksjon i overføringene er på 40 mill. kroner.
Disse medlemmer ber regjeringen
ha god dialog med kommuner og fylkeskommuner om slike endringer
i inntektssystemet og mener at som hovedregel bør konsekvensen av
slike større endringer utredes og legges fram som endringsforslag
i kommuneproposisjonen.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til at det har vært brevkorrespondanse
mellom Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Hordaland fylkeskommune
om kriteriet «innbyggere bosatt spredt».