2.1 Bakgrunn

Stortinget fattet følgende vedtak i forbindelse med behandlingen av Prop. 53 LS (2019–2020), jf. Innst. 198 L (2019–2020):

Vedtak nr. 399, 16. mars 2020

«Stortinget ber regjeringen stille aktivitetskrav i sosiale ytelser i bero inntil videre.»

Vedtak nr. 400, 16. mars 2020

«Stortinget ber regjeringen sørge for at tidsavgrensede ytelser, som arbeidsavklaringspenger, får forlenget perioden sin slik at manglende avklaring nå ikke fører til at kvoten på tre år avkortes for mottakerne. Dette er en midlertidig ordning inntil videre. Endringen trer i kraft umiddelbart og utbetalingene skjer så raskt Nav får på plass en teknisk løsning.»

Arbeids- og sosialdepartementet fastsatte 20. mars 2020 forskrifter som fulgte opp lovvedtak 53 (2019–2020) om endringer i folketrygdloven, jf. midlertidig forskrift 20. mars 2020 nr. 368 om unntak fra folketrygdloven og arbeidsmiljøloven i forbindelse med covid-19-pandemien. I lys av vedtak 399 ble det presisert i forskriften at ytelser fra folketrygdloven skal kunne utbetales uten hensyn til krav til medvirkning og aktivitet mv. som ikke kan gjennomføres som følge av generelle eller individuelle restriksjoner grunnet covid-19. I lys av vedtak 400 ble det regulert at stønadsperiodene for arbeidsavklaringspenger etter folketrygdloven § 11-12 (maksimal stønadsperiode på tre år – fire år hvis ytelsen er innvilget før 2018 – og unntakene på inntil to år) forlenges med seks måneder.

Det vises til proposisjonens kapittel 2.1 der gjeldende rett er nærmere redegjort for.

2.2 Departementets vurderinger og forslag

Stortinget har ikke presisert nærmere hva som menes med «sosiale ytelser» etter vedtak 399, eller hvilke tidsavgrensede ytelser som faller inn under vedtak 400 i tillegg til arbeidsavklaringspenger.

Det kan i nåværende situasjon være svært vanskelig eller umulig å gjennomføre avtalt aktivitet for rett til økonomisk stønad eller som avtalt i kvalifiseringsprogrammet. Det legges til grunn at Stortinget gjennom de to anmodningsvedtakene også ønsket å ivareta dem som mottar økonomisk stønad og deltakere i kvalifiseringsprogrammet.

Gjennom behandlingen av Innst. 198 L (2019–2020), jf. Prop. 53 LS (2019–2020), er det inntatt en ny lovbestemmelse i sosialtjenesteloven, § 51 a Forskrifter om unntak ved allmennfarlig smittsom sykdom mv. Det foreslås at forskriftshjemmelen utvides for å kunne gi nødvendige, midlertidige unntak fra bestemmelser om vilkår for tildeling av økonomisk stønad. Videre foreslås det å utvide hjemmelen for å kunne gi tilsvarende unntak fra bestemmelser i kvalifiseringsprogrammet. Det skal i midlertidig forskrift blant annet kunne gis regler om permisjon med rett til løpende kvalifiseringsstønad, så lenge deltakelse i program ikke er mulig som følge av utbrudd eller fare for utbrudd av allmennfarlig smittsom sykdom. Dette vil avlaste arbeids- og velferdsforvaltningen i behandling av søknader om økonomisk stønad.

Inntil den nye forskriftshjemmelen er på plass, er det gitt en egen bestemmelse i forskriften om kvalifiseringsprogram og -stønad, jf. ny § 17 a. Denne skal sikre at dersom deltakelse i program ikke kan gjennomføres som følge av covid-19-pandemien, verken reduseres eller faller stønaden bort, og at denne typen fravær ikke skal telle med i programmets varighet. Det er ikke ideelt å gi slike særregler som følge av covid-19-pandemien i den generelle forskriften, men denne bestemmelsen vil oppheves umiddelbart dersom den «skreddersydde» hjemmelen for dette formålet som foreslås her kommer på plass.

Grunnet covid-19-pandemien kan det i tillegg være behov for å vurdere alternative modeller for refusjon etter sosialtjenesteloven § 26. En del personer mottar økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven i tiden de venter på folketrygdytelsen. Det er ikke rimelig at en person mottar to ytelser som skal dekke det samme inntektstapet. Kommunene kan på denne bakgrunn søke refusjon fra staten etter sosialtjenesteloven § 26. Denne prosessen er imidlertid administrativt krevende for både kommunene og Arbeids- og velferdsetaten som på grunn av situasjonen allerede har kapasitetsutfordringer. Dersom det blir stor pågang av søknader som faller innunder denne kategorien, vil det være nødvendig å ha en hjemmel klar slik at en omgående kan gjøre unntak fra bestemmelsen og vurdere andre mulige ordninger for refusjon til kommunene. Ved et eventuelt unntak fra bestemmelsen, skal det fortsatt legges til grunn at en person ikke skal kunne motta to ytelser som skal dekke det samme inntektstapet.

Det vises til lovforslaget, sosialtjenesteloven § 51 a.

2.3 Komiteens merknader

2.3.1 Generelle merknader til sosialtjenesteloven

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til Prop. 72 L (2019–2020), som er regjeringens oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak nr. 399 og nr. 400 av 16. mars 2020. Flertallet mener regjeringens forslag ivaretar intensjonene i vedtakenes ordlyd.

Flertallet viser først til vedtak nr. 399 (2019–2020) hvor «Stortinget ber regjeringen om å stille aktivitetskrav i sosiale ytelser i bero inntil videre».

Flertallet viser deretter til vedtak nr. 400 (2019–2020) hvor «Stortinget ber regjeringen sørge for at tidsavgrensede ytelser, som arbeidsavklaringspenger, får forlenget perioden sin slik at manglende avklaring nå ikke fører til at kvoten på tre år avkortes for mottakerne. Dette er en midlertidig ordning inntil videre. Endringen trer i kraft umiddelbart og utbetalingene skjer så raskt Nav får på plass en teknisk løsning.»

Flertallet viser til at regjeringen i lys av vedtakene ved forskrift fastslo at ytelser etter folketrygdloven kunne utbetales uten hensyn til medvirkning og aktivitet som ikke kunne gjennomføres på grunn av covid-19-pandemien. Videre ble maksimal stønadsperiode for arbeidsavklaringspenger forlenget med seks måneder.

Flertallet viser videre til at regjeringen i proposisjonen foreslår nye forskriftshjemler i sosialtjenesteloven for deretter å kunne unnta aktivitetskravene for både mottakere av økonomisk stønad og deltakere i kvalifiseringsprogrammet. Det er fornuftig at det også samtidig skal gis regler om permisjon med rett til løpende kvalifiseringsstønad uten at deltakeren mister rett til oppfølging gjennom deltakelse i program.

Flertallet understreker at det ut over disse tiltakene sikres at deltakere i kvalifiseringsprogram ikke mister ytelsen, inntil forskriftshjemmelen er på plass.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at overgangsstønad skal sikre inntekt til foreldre som er alene med omsorgen for barn, opptil tre år til sammen. Stønadsperioden er nærmere fastsatt i en tidsbegrenset periode, fordelt over et bestemt antall måneder.

Disse medlemmer viser videre til kravet om yrkesrettet aktivitet for å motta overgangsstønad dersom barnet det mottas overgangsstønad for, er over ett år. En rekke mottakere av overgangsstønad oppfyller kravet til yrkesaktivitet ved å være i arbeid, ved å være registrert som reell arbeidssøker hos Nav og motta dagpenger, ved å være under utdanning eller ved å etablere egen virksomhet. Inntektssituasjonen til mottakerne av overgangsstønad er på grunn av dette svært ulik. For noen mottakere er ikke inntektssituasjonen eller utsiktene til arbeid eller aktivitet forandret av covid-19-pandemien. Endringer i perioden for å motta overgangsstønad bør derfor utredes nærmere før det eventuelt besluttes å utvide stønadsperioden.

Disse medlemmer legger til grunn at regjeringen vil vurdere å forlenge stønadsperioden for mottakere av overgangsstønad og holde Stortinget løpende oppdatert om utviklingen. Stortinget gjorde ved behandlingen av Prop. 67 S (2019–2020), jf. Innst. 216 S (2019–2020) følgende vedtak, nr. 452:

«Stortinget ber regjeringen om å komme tilbake med en vurdering av ytterligere forbedringer i inntektssikringsordningene senest i revidert nasjonalbudsjett 2020.»

Disse medlemmer mener det ikke er grunnlag for en endring av stønadsperioden for overgangsstønad, uten utredning, på det nåværende tidspunkt.

2.3.2 Utvidelse av unntakshjemmelen i § 51 a i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen

Komiteen viser til sosialtjenesteloven § 51 a, tilføyd ved lov 27. mars 2020 nr. 10, som gir hjemmel til midlertidige bestemmelser om økonomisk stønad til selvstendig næringsdrivende og frilansere, uten hensyn til økonomisk behovsprøving etter § 18.

Komiteen viser til at regjeringen i Prop. 72 L (2019–2020) foreslår at denne bestemmelsen utvides til å kunne fastsette midlertidig forskrift om unntak fra aktivitetsplikt for økonomisk stønad (lovens §§ 20 og 20 a) og bestemmelsene om kvalifiseringsprogram og -stønad (§§ 29–40), herunder å kunne forlenge perioden. Komiteen slutter seg til regjeringens forslag og viser i den forbindelse til at forslaget er en oppfølging av vedtak fattet i Stortinget 16. mars 2020.

Komiteen viser til andre grupper som nå står uten inntekt, for eksempel personer som er i karantene etter folketrygdloven § 11-31 om arbeidsavklaringspenger uten å være ferdig avklart til arbeid eller trygd, personer som har søknad om ulike folketrygdytelser/klager på avslag om ytelser i det ordinære Nav-systemet, og som nå ifølge regjeringen (jf. proposisjonen side 7) må påregne lang tid før søknaden/klagen kan behandles, og personer som nå ikke får nødvendig oppfølging og behandling. Det vises i den forbindelse til Skype-møte mellom Arbeids- og sosialdepartementet og Stortingets finanskomité og arbeids- og sosialkomité torsdag 2. april 2020, der det ble informert om at det foreløpig ikke er iverksatt tiltak for automatisk og rask saksbehandling for andre grupper enn dem som søker dagpenger (under permittering), og ekstraordinære tiltak for selvstendige og frilansere. Et annet eksempel på personer som står uten dekning, er kadetter som er satt i land på grunn av pandemien, og som står utenfor eksisterende inntektssikringsordninger. Komiteen understreker i denne forbindelse viktigheten av sosial rettferdighet i de ekstraordinære og midlertidige bestemmelsene om inntektssikring.

Komiteen viser til statsrådens svarbrev av 5. april 2020, der det vises til at forslaget om å gi adgang til å forskriftsfeste automatisering av saksbehandlingen etter folketrygdloven er særlig aktuelt for de ytelsene som er under et stort press som følge av covid-19-pandemien, og hvor regelverket er egnet for dette. Per i dag er det, ifølge statsrådens svarbrev, i hovedsak krav om sykepenger og omsorgspenger og kompensasjonsordningene for permitterte og selvstendig næringsdrivende som er aktuelle for slik automatisert saksbehandling. Statsråden viser videre til at det er utarbeidet en veileder for forenklet saksbehandling av søknader om økonomisk stønad innenfor gjeldende regelverk. Veilederen antas å både forenkle og effektivisere saksbehandlingen samt utvide det skjønnsmessige handlingsrommet for tildeling av økonomisk stønad i forbindelse med covid-19-pandemien.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser videre til at statsråden i sitt svarbrev viser til at regelverk med stor grad av skjønn ikke er særlig egnet for helautomatisering, og at det derfor følger at økonomisk sosialhjelp ikke er egnet for omfattende digitalisering. I tillegg viser statsråden til at det kreves gode tekniske løsninger som muliggjør automatisering av saksbehandlingen, noe mange kommuner foreløpig ikke har. Flertallet påpeker at stor grad av adgang til å utvise skjønn også i større grad kan åpne for forenklet saksbehandling.

Flertallet viser til at det uansett kan være behov for å vurdere ekstraordinære tiltak for andre personer som står helt uten inntekt, ut over dem som måtte falle inn under reglene for sykepenger, omsorgspenger, permitterte og selvstendig næringsdrivende. Flertallet merker seg at det er igangsatt et arbeid for å digitalisere søknader om sosialhjelp. Flertallet viser videre til at selv om søknad om sosialhjelp normalt er underlagt stor grad av skjønn, bør det likevel vurderes om de som står helt uten inntekt, herunder i påvente av ytelser fra folketrygden, likevel kan tilstås sosialhjelp etter forenklet saksbehandling.

Flertallet fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen så snart som mulig og på egnet måte komme tilbake til Stortinget med en vurdering av behovet for å utvide sosialtjenesteloven § 51 a til å omfatte alle som nå står helt uten inntekt, uten hensyn til økonomisk behovsprøving etter § 18.»

«Stortinget ber regjeringen vurdere om det er behov for fullmakt til forenklet saksbehandling etter sosialtjenesteloven etter hvert som kommunene tar i bruk digitale løsninger for søknad om sosialhjelp.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser videre til tilbakemeldinger gjennom media fra Frelsesarmeen og andre som til vanlig organiserer matutdeling, om økt pågang, samtidig som tendenser til hamstring gjør at butikkene har mindre mat til overs til slike formål. Disse medlemmer mener derfor at det i dagens situasjon er viktig at sosialhjelp, unntaksvis, etter en forenklet behandling også kan gis i form av rekvisisjoner for å sikre innkjøp av blant annet mat og medisiner.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti viser til at Stortinget ved behandling av Prop. 53 LS (2019–2020), jf. Innst. 198 L (2019–2020) vedtok å innføre et unntak fra behovsprøving av økonomisk stønad for frilansere og selvstendig næringsdrivende i sosialtjenesteloven § 51 a. Unntaket var begrunnet med at frilansere og selvstendig næringsdrivende skulle ha rett til kompensasjon fra en ny ordning i folketrygden, jf. Stortingets vedtak nr. 395 i forbindelse med Prop. 53 LS (2019–2020). Det var ventet at den nye ordningen i folketrygden ville ta noe tid å etablere. Ut over dette hadde en rekke frilansere og selvstendig næringsdrivende allerede før vedtaket opplevd vesentlig inntektsbortfall. Gruppen har heller ikke krav på kompensasjon før 17. dag etter inntektsbortfallet.

På grunn av de nevnte forholdene ble frilansere og selvstendig næringsdrivende gitt et særskilt unntak fra behovsprøvingen i sosialtjenesteloven § 18 for mottak av økonomisk stønad. Intensjonen var ikke å fjerne kravet om behovsprøving for økonomisk stønad for alle grupper. Disse medlemmer mener derfor at det i utgangspunktet ikke er grunnlag for å unnta flere grupper fra ordinær saksbehandling av økonomisk stønad. Disse medlemmer legger til grunn at regjeringen vil komme tilbake til Stortinget på egnet måte dersom det er behov for å utvide unntaket fra behovsprøving i sosialtjenesteloven § 51 a til flere grupper.

Disse medlemmer viser til at regjeringen i alle tilfeller skal se helhetlig på ytterligere forbedringer i inntektssikringsordningene, senest i revidert nasjonalbudsjett 2020, jf. Stortingets vedtak nr. 452 (2019–2020).

Disse medlemmer viser videre til statsrådens svarbrev til Arbeiderpartiet av 5. april 2020 (vedlagt).

Disse medlemmer understreker at det ikke er faglig grunnlag for å gjennomføre en omfattende helautomatisering av søknader om økonomisk sosialhjelp, lik søknader for ytelser etter folketrygdloven. Dette skyldes delvis at regelverket knyttet til økonomisk sosialhjelp inneholder stor grad av skjønnsutøvelse fra forvaltningens side. I tillegg er det nødvendig med tekniske løsninger som gjør det mulig med forenklet og automatisert saksbehandling. Ettersom disse kriteriene vanskelig kan sies å være oppfylt, mener disse medlemmer det ikke er naturlig å be om vurdering av forenklet behandling av søknader om økonomisk sosialhjelp nå.

Disse medlemmer vil påpeke at det vil kunne ta forholdsvis lang tid å få på plass forenklet behandling og automatisering av søknader om økonomisk sosialhjelp. Det er ønskelig at regjeringen og statsforvaltningen heller prioriterer tiltak som kan gi rask effekt og hjelpe flest mulig, raskest mulig.

Disse medlemmer viser til at det nå jobbes iherdig i KS og Arbeids- og velferdsdirektoratet med å få etablert muligheter for å søke om økonomisk sosialhjelp på nett i alle kommuner. Denne muligheten vil heve kvaliteten på søknadene og åpne for å hente inn informasjon fra andre offentlige registre. Disse medlemmer legger til grunn at denne effektiviseringen av saksbehandlingen vil redusere saksbehandlingstiden og gjøre søknadsprosessen mer brukervennlig. Det er derfor god grunn til å forvente at tiltaket vil avhjelpe utfordringen med lang saksbehandlingstid.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti understreker at utfordringene Nav står overfor, er massive og krever ekstraordinære tiltak.

Disse medlemmer mener det er viktig og riktig med effektiv og rask saksbehandling av søknader i Nav fremover. En del ytelser vil det være riktig å behandle på bakgrunn av standardisert informasjon om den enkelte søker. Men andre ytelser og ordninger vil vanskelig kunne behandles godt nok uten at en saksbehandling vurderer den enkeltes sak konkret i dialog med den som søker om ytelsen. Sosialhjelp er en ytelse som i stor grad krever skjønn. Disse medlemmer mener likevel omstendighetene krever at det gis fullmakt til forenklet saksbehandling også av sosialhjelp. Til tross for den krevende tiden Nav står overfor, er det viktig at de som søker om ytelser ,får sin søknad behandlet på en tilstrekkelig god og individuell måte. En helautomatisert beregning av sosialhjelp vil imidlertid kunne virke mot sin hensikt ved at menneskers behov ikke blir fanget opp. Når det gjelder utmåling av sosialhjelp, er det viktig at veiledende satser overholdes som et minimumsnivå hvis det gjøres en forenklet behandling.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser videre til regjeringens omtale av forlengelse av perioden for tidsavgrensede ytelser i Prop. 67 S (2019–2020):

«Aktivitetskrav for sosiale ytelser stilles i bero inntil videre, blant annet fordi det kan være vanskelig å gjennomføre aktiviteter i den nåværende situasjonen. Mottakere av tidsavgrensede ytelser, som arbeidsavklaringspenger, får forlenget perioden slik at manglende avklaring nå ikke fører til at stønadsperioden avkortes for mottakerne.»

Flertallet viser også til at Stortinget fattet vedtak nr. 400 den 16. mars 2020:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at tidsavgrensede ytelser, som arbeidsavklaringspenger, får forlenget perioden sin slik at manglende avklaring nå ikke fører til at kvoten på tre år avkortes for mottakerne. Dette er en midlertidig ordning inntil videre. Endringen trer i kraft umiddelbart og utbetalingene skjer så raskt Nav får på plass en teknisk løsning.»

Flertallet vil peke på at det er helt avgjørende at alle som mottar tidsbegrensede ytelser fra Nav, får forlenget den ordinære stønadsperioden. Det er ikke tilstrekkelig at aktivitetskravene stilles i bero. Folk må få mulighet til å kvalifisere seg og delta i nødvendig utdanning, arbeidstrening og andre tiltak som bedrer deres muligheter på arbeidsmarkedet.

Flertallet viser til at overgangsstønad er en slik tidsavgrenset ytelse med aktivitetskrav. Det er derfor svært viktig at mottakere av denne ytelsen også får klargjort at de får forlengelse av ytelsen i perioden der aktivitet utgår.

Komiteen viser til følgende utdrag av komitémerknad om Nav i Innst. 197 S (2019–2020), jf. Prop. 52 S (2019–2020):

«De ansatte i Nav tilhører den førstelinja i velferdssamfunnet vårt som nå har et svært viktig ansvar for å holde samfunnet i gang. Komiteen viser til at alle virkemidler som er nødvendige for at de ansatte skal få muligheter til å utføre sitt arbeid, nå må tas i bruk. Nødvendige midler må stilles til rådighet for at datasystemene skal kunne fungere, det må gis anledning til å hente inn tilgjengelig ekstra arbeidskraft (jf. helsevesenet), alle løpende ytelser forlenges inntil videre, og de ansatte må gis rom for å utvise skjønn når det gjelder ytelser til personer som har søknader til behandling, herunder legge beslutningsmyndighet til førstelinja for å unngå omstendelig og unødig tidkrevende saksbehandling. Komiteen viser til at sosialhjelp etter sosialtjenesteloven i kommunene må kunne ytes på en forenklet måte i akutte tilfeller der søknad om trygdeytelser er til behandling. Komiteen mener at den kommunale og den statlige delen av Nav må få adgang til å utvise nødvendig skjønn.»

Komiteen tok på denne bakgrunn i telefonmøte med statsråd Torbjørn Røe Isaksen torsdag 2. april opp at førstelinjen i Nav må gis tilbake myndighet til å avgjøre alle midlertidige ytelser for slik å effektivisere etaten og frigjøre saksbehandlerkapasitet fra spesialenheter. Komiteen ble overrasket over å høre at Nav ikke allerede hadde iverksatt dette som ledd i å frigjøre saksbehandlingskapasitet. Komiteen vil understreke viktigheten av at Nav følger opp Stortingets vilje.

2.3.3 Unntak fra § 26 i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen

Komiteen viser til regjeringens forslag om adgang til å kunne gjøre unntak fra sosialtjenesteloven § 26 om refusjon i ytelser fra folketrygden dersom det skulle bli en stor andel saker der kommunen må søke refusjon fra staten etter denne bestemmelsen. Komiteen viser til at refusjonsordningen mellom offentlige instanser er en ressurskrevende prosedyre, som nå bør nedprioriteres til fordel for å sette alle ressurser inn på saksbehandling av søknader om inntektssikring for dem som er rammet av covid-19-pandemien. Komiteen er enig i den prioriteringen og gir sin tilslutning til regjeringens forslag. Komiteen forutsetter at forslaget kun gjelder en midlertidig bestemmelse om å utsette, men ikke oppheve, refusjon fra stat til kommune. Komiteen forutsetter at refusjonsoppgjøret gjennomføres så snart som mulig. Komiteen merker seg at regjeringen vil vurdere andre mulige ordninger for refusjon til kommunene dersom den nye unntakshjemmelen blir tatt i bruk.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, forutsetter at én slik ordning om nødvendig kan være et foreløpig summarisk oppgjør i forbindelse med revidert budsjett 2020.

Komiteen har merket seg at unntakshjemmelen ikke innebærer en fravikelse av prinsippet om at ingen skal kunne motta to ytelser som skal dekke samme inntektstap.