16.1 Innledning

Sammendrag

For enkelte skatte- og avgiftspliktige vil det være av vesentlig betydning å få avklart de skatte- og avgiftsmessige konsekvensene av disposisjoner de planlegger å foreta. Selv om det ikke foreligger noen plikt, vil skatte- og avgiftsmyndighetene ofte gi veiledende uttalelser til den skatte- og avgiftspliktige. Dette gjelder ikke bare generelle uttalelser om hvordan skatte- og avgiftsreglene skal fortolkes, men også uttalelser om hva de skatte- og avgiftsmessige konsekvensene av en konkret planlagt disposisjon, vil bli. Det er imidlertid et problem at den skatte- og avgiftspliktige ikke har noe krav på slike uttalelser. Videre er det et problem at uttalelsen ikke er bindende for skatte- og avgiftsmyndighetene. Selv om det i praksis viser seg at myndighetene stort sett alltid legger uttalelsen til grunn ved den endelige fastsettingen, vil det for den skatte- og avgiftspliktige være et usikkerhetsmoment knyttet til en slik uttalelse.

En ordning med bindende forhåndsuttalelser vil bidra til at vanskelige skatte- og avgiftsspørsmål kan bli avklart før viktige beslutninger treffes. På den måten kan en redusere risiko og skape forutberegnelighet for den skatte- og avgiftspliktige.

Når det gjelder skattesaker, varierer ligningskontorenes praksis for og kapasitet til å gi ikke-bindende forhåndsuttalelser fra kontor til kontor. Dette betyr at skattyternes muligheter til å få veiledning når de står overfor konkrete problemstillinger, kan avhenge av hvilken kommune skattyter er bosatt eller hjemmehørende i. Innføres det en sentral ordning med bindende forhåndsuttalelser, vil alle skattytere få lik mulighet til på forhånd å få avklart sine skattespørsmål, uavhengig av hvor de hører hjemme.

I tillegg til å skape forutberegnelighet, redusere risiko og bidra til likebehandling, er det mulig at en ordning med bindende forhåndsuttalelser kan medføre at en unngår tvister som ellers ville oppstått. Tvister kan ofte bli langvarige og legge beslag på ressurser både hos de skatte- og avgiftspliktige og skatte- og avgiftsmyndighetene.

Selv om ordningen med bindende forhåndsuttalelser i første rekke er ment å være en service som den enkelte skattyter kan benytte seg av, vil ordningen kunne få betydning ut over den konkrete sak. Det er umulig å utforme skatte- og avgiftslovgivningen på en slik måte at alle tenkelige situasjoner forutses og samtlige uklarheter unngås. Forvaltningspraksis innenfor skatte- og avgiftsretten utgjør derfor et betydelig tillegg til lovgivningen. En ordning med bindende forhåndsuttalelser vil være et supplement til dette. Gjennom forhåndsuttalelsene vil skatte- og avgiftsforvaltningens standpunkt gis til kjenne. Selv om den bindende forhåndsuttalelsen vil gjelde en konkret disposisjon, er det klart at det standpunkt som tas, vil kunne få betydning i andre saker der samme rettsspørsmål er oppe. En bindende forhåndsuttalelse kan løse uklare rettsspørsmål som kan gjelde et større antall skatte- og avgiftspliktige og i mange tilfeller betydelige beløp. En forutsetning for at forhåndsuttalelsene skal få en slik funksjon, er at de publiseres.

En ordning med bindende forhåndsuttalelser vil også kunne bidra til å identifisere problemområder innenfor skatte- og avgiftslovgivningen på et tidlig tidspunkt. De problemstillinger som det særlig vil være aktuelt å be om svar på, vil være problemstillinger som ligger i ytterkant eller utenfor de områder som lovgiver hadde i tankene da reglene ble gitt. Ved at problemområder blir avdekket gjennom bindende forhåndsuttalelser, gis myndighetene oppfordring til å vurdere om gjeldende rett er tilfredsstillende tilpasset de faktiske forhold.

Ut fra det som her er redegjort for, antar departementet at en innføring av bindende forhåndsuttalelser vil vise seg fordelaktig i første rekke for de skatte- og avgiftspliktige, men også for det offentlige. For de skatte- og avgiftspliktige vil det først og fremst være muligheten til å få avklart viktige skatte- og avgiftsspørsmål, som er av betydning. For det offentlige vil den informasjon som behandlingen av bindende forhåndsuttalelser gir, kunne bidra til at det offentlige lettere kan følge med i utviklingen og endre lovverket i takt med de krav og behov som oppstår.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger.

16.2 Området for bindende forhåndsuttalelser

16.2.1 Innledning

Sammendrag

Finansdepartementet foreslår at skatte- og avgiftspliktige skal kunne be om forhåndsuttalelser når spørsmålet gjelder skatt eller avgift som omfattes av

• lov av 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt (skatteloven),

• lov av 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) §§ 23-2 og 23-3,

• lov av 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift med unntak av innførselsmerverdiavgift, jf. kapittel XVI og,

• lov av 19. juni 1969 nr. 67 om investeringsavgift.

Dette er i tråd med forslaget fra Næringslovutvalget og Zimmerutvalget. Høringsinstansene slutter seg også til dette. Det er i Ot.prp. nr. 1 (2000-2001) kap. 15, redegjort for utredningene fra Næringslovutvalget og Zimmerutvalget, og for høringsuttalelser i tilknytning til utredningene.

Spørsmålet må være et rettsspørsmål knyttet til en framtidig, planlagt disposisjon. Bindende forhåndsuttalelser skal forbeholdes saker av vesentlig betydning. Anmodningen må være begrunnet ut fra et behov for å få oppklart de skatte- eller avgiftsmessige konsekvensene av en disposisjon. Hovedmotivet for anmodningen kan således ikke være å spare skatt/avgift.

Nedenfor gis det en nærmere beskrivelse av området for bindende forhåndsuttalelser. Når en anmodning ligger utenfor dette området vil den ikke bli realitetsbehandlet. Den skatte- og avgiftspliktige vil da få underretning om dette.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger og forslag, og viser til merknader i det følgende.

16.2.2 Skatt

Sammendrag

Departementet er enige med Næringslovutvalget i at det er på inntekts- og formuesskatteområdet det er viktigst og mest praktisk å innføre en ordning med bindende forhåndsuttalelser. I forlengelsen av dette bør ordningen også omfatte spørsmål om trygdeavgift. Trygdeavgiften regnes som en form for inntektsskatt, selv om den kan sies å ha trekk av å være pensjonspremie. Det er derfor naturlig at trygdeavgiften omfattes av en ordning med bindende forhåndsuttalelser.

Næringslovutvalget har foreslått at også arbeidsgiveravgift skal omfattes av ordningen med bindende forhåndsuttalelser. Etter departementets syn har arbeidsgiveravgiften nær sammenheng med trygdeavgiften og skattereglene for øvrig. Dette kommer klart fram for eksempel ved spørsmål om en person skal regnes som næringsdrivende eller ansatt/oppdragstaker. Regnes personen som næringsdrivende skal det ikke betales arbeidsgiveravgift av godtgjørelsen, og den næringsdrivende betaler som hovedregel trygdeavgift med høy sats. Betraktes personen som ansatt/oppdragstaker skal arbeidsgiver betale arbeidsgiveravgift av lønn og annen godtgjørelse som utbetales og personen selv skal som hovedregel betale trygdeavgift med mellomsats. Departementet slutter seg på denne bakgrunn til Næringslovutvalgets forslag.

Når det gjelder trygdeavgift og arbeidsgiveravgift, vil det bare kunne gis forhåndsuttalelser på områder som ligger under skattemyndighetenes kompetanseområde. Som Skattedirektoratet påpeker i sin høringsuttalelse, vil spørsmål om arbeidsgiveravgift og trygdeavgift også kunne være knyttet til folketrygdens omfangsregler og anvendelse av Rådsforordning (EØF) 1408/71 og sosialkonvensjoner Norge har inngått med andre land, og dette ligger under trygdemyndighetenes kompetanseområde. Trygdemyndighetenes avgjørelse legges til grunn ved ligningsmyndighetenes fastsettelse av arbeidsgiveravgift og trygdeavgift.

Som tidligere nevnt finnes det i dag en ordning med bindende forhåndsuttalelser etter petroleumsskatteloven. Leting etter og utvinning og transport av petroleum skattlegges etter en særskilt lovgivning som dels erstatter og dels utfyller den ordinære skattelovgivningen. For å sikre betryggende ligningsbehandling av skattepliktige etter petroleumsskatteloven, ble det ved innføringen av ordningen lagt stor vekt på å sikre særlig fagkyndig kompetanse til å forestå ligningen. Finansdepartementet foreslår at den særskilte ordningen med forhåndsuttalelser på dette området skal opprettholdes slik den er i dag.

Når det gjelder eiendomsskatt sier Næringslovutvalget følgende:

«Eigedomsskatt er i hovudsak eit spørsmål om taksering, og det er derfor ikkje samme behov for slike reglar på det området».

Finansdepartementet er enig i at eiendomsskatt ikke skal omfattes av ordningen med bindende forhåndsuttalelser. Departementet vil imidlertid også anføre at eiendomsskatten er underlagt et eget forvaltningssystem. Dette er en kommunal skatt og det er kommunene selv som avgjør om det skal utskrives eiendomsskatt i kommunen. Skattedirektoratet er et sentralt statlig organ, og det kan synes inkonsekvent at et statlig organ gis kompetanse til å gi bindende forhåndsuttalelser vedrørende en ren kommunal skatt.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger.

16.2.3 Merverdiavgift m.v.

Sammendrag

Departementet foreslår at ordningen med bindende forhåndsuttalelser skal gjelde på merverdi- og investeringsavgiftsområdet med unntak av merverdiavgift og investeringsavgift som skal beregnes ved innførsel, jf. merverdiavgiftsloven kapittel XVI.

Merverdiavgift er en forbruksavgift som skal betales ved innenlands omsetning av varer og tjenester, samt ved uttak av varer og tjenester. Det skal dessuten betales merverdiavgift ved innførsel av varer fra utlandet. Denne innførselsmerverdiavgiften står i en særstilling i forhold til annen merverdiavgift fordi den ikke forutsetter at det finner sted en omsetning eller uttak. Investeringsavgift skal beregnes ved anskaffelse av varer til bruk som driftsmidler i en avgiftspliktig virksomhet og arbeid på driftsmidler. Plikten til å beregne investeringsavgift gjelder også for varer (avgiftspliktige driftsmidler) som innføres fra utlandet. Investeringsavgiften må ses i sammenheng med merverdiavgiften. Forutsetningen for at det skal beregnes investeringsavgift, er at det foreligger fradragsrett for inngående merverdiavgift.

Når det gjelder bestemmelsene i merverdiavgiftslovgivningen om beregning av avgift ved innførsel av varer fra utlandet, er disse nært knyttet til de tollrettslige bestemmelser. I merverdiavgiftslovens bestemmelse om innførselsmerverdiavgift er deler av tollregelverket inkorporert. Dette gjelder blant annet sentrale områder om hvem som er avgiftspliktig, om begrepet innførsel og avgiftsgrunnlaget. Når det gjelder hvem som er avgiftspliktig, kommer tollovens vareeierbegrep til anvendelse. Merverdiavgiftsloven definerer ikke innførsel. Begrepet må derfor bestemmes utfra tollretten. Etter merverdiavgiftsloven danner tollverdien basis for innførselsmerverdiavgiften. Denne tollverdien avgjøres av tollbestemmelsene og særlig av tollverdiforskriften.

Etter Finansdepartementets mening kan det også foreligge et behov for å innføre en ordning med bindende forhåndsuttalelser for merverdiavgift ved beregning av avgift ved innførsel av varer fra utlandet. Den nære sammenheng til tollretten betyr at en bindende forhåndsuttalelse knyttet til en mulig framtidig transaksjon vedrørende innførselsmerverdiavgift også ofte vil berøre spørsmål av tollrettslig art. På tollområdet foreslås det i denne omgang ingen generell ordning med bindende forhåndsuttalelser. På denne bakgrunn har departementet kommet til at en ordning med bindende forhåndsuttalelser i denne omgang ikke bør omfatte merverdiavgift som skal beregnes ved innførsel av varer fra utlandet.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger.

16.2.4 Nærmere avgrensning av området

Sammendrag

Departementet foreslår at en ordning med bindende forhåndsuttalelser bare skal gjelde subsumsjon - det vil si tolkning av regelverket anvendt på nærmere angitte fakta. At bindende forhåndsuttalelser begrenses til å omfatte rettsspørsmål, betyr ikke fravær av ethvert skjønn. Også rettsspørsmål kan innebære skjønnsmessige vurderinger. Utgangspunktet skal likevel være at det ved fastsettelsen av en bindende forhåndsuttalelse ikke skal foretas bevisvurderinger eller andre skjønnsmessige vurderinger eller verdsettinger. En viktig del av arbeidet med en forhåndsuttalelse vil derfor være å formulere og presisere det forutsatte faktum tilstrekkelig.

Næringslovutvalget har i sin utredning foreslått at henvendelser som i hovedsak gjelder bevisvurdering, verdsetting eller andre skjønnsmessige vurderinger, kan tas til behandling dersom gode grunner taler for det, men at skattyter ikke skal kunne kreve at spørsmålet behandles. Utvalget får støtte av Ligningsutvalget på dette punkt. For øvrig er det kun Sentralskattekontoret for storbedrifter som uttaler seg om dette. Denne høringsinstansen peker på at dersom slike henvendelser skal behandles, vil det kreves helt andre ressurser enn om ordningen begrenses til å gjelde forespørsler om rettsanvendelse. Sentralskattekontoret for storbedrifter går derfor imot at slike forespørsler skal kunne behandles. De øvrige høringsinstansene gir uttrykk for at saker som gjelder bevisvurdering, verdsetting eller andre skjønnsmessige vurderinger bør unntas fra ordningen. Finansdepartementet har forståelse for at skatte- og avgiftspliktige vil ha interesse av å få klarlagt slike spørsmål. Det er imidlertid departementets syn at målet med en ordning med bindende forhåndsuttalelser er å skape forutberegnelighet på områder der fortolkningen og praktiseringen av lovgivningen er uklar. Gjennom forhåndsuttalelsen skal den skatte- og avgiftspliktige kunne få skatteforvaltningens forståelse av regelverket. Departementet går derfor imot at saker som gjelder bevisvurdering, verdsetting eller andre skjønnsmessige vurderinger kan tas til behandling.

Departementet foreslår at anmodning om forhåndsuttalelse skal gjelde de skatte- og avgiftsmessige konsekvensene av en konkret, forestående disposisjon den skatte- og avgiftspliktige planlegger å foreta. Dette betyr at det ikke vil bli gitt forhåndsuttalelser dersom spørsmålet er av hypotetisk karakter eller gjelder et generelt tolkningsspørsmål. Hovedformålet med ordningen er å gi skatte- og avgiftspliktige sikkerhet når de står overfor valget om de skal gjennomføre en planlagt disposisjon eller ikke. Departementet foreslår derfor at ordningen med bindende forhåndsuttalelser avgrenses mot uttalelser vedrørende disposisjoner som bare er hypotetiske og generelle spørsmål som overhode ikke er knyttet til planlagte disposisjoner. Dette er i tråd med Næringslovutvalgets forslag som også høringsinstansene slutter seg til.

Departementet foreslår at det kan gis bindende forhåndsuttalelser i saker som er begrunnet ut fra reelle forretningsmessige hensyn/andre hensyn. Ordningen må begrenses slik at det ikke kan kreves uttalelser i saker der den planlagte disposisjon har lite eller intet innhold ut over det rent skatte- og avgiftsmessige. Det bør med andre ord ikke gis forhåndsuttalelser i saker der formålet med disposisjonen i hovedsak er å redusere skatten eller avgiften.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger og forslag.

16.2.5 Særlig om skatteavtaler m.v.

Sammendrag

I forhold til skatteavtalespørsmål og andre spørsmål med internasjonalt tilsnitt reiser det seg særskilte problemstillinger fordi forholdet også har tilknytning til skattereglene i andre land enn Norge.

I internasjonale forhold vil det oppstå særskilte problemstillinger på grunnlag av kompetansefordelingen mellom statene. Dette gjelder både i forhold til skatteavtaler og i forhold til interne skatteregler som bygger på rettstilstanden eller en avgjørelse i et annet land.

Det kan vanskelig gis bindende forhåndsuttalelser om skattespørsmål som blir avgjort i et annet land og legges til grunn i Norge. Et eksempel på dette er ettårsregelen for utflytting i skatteloven § 2-1 fjerde ledd tredje punktum. Ett av vilkårene for opphør av skatteplikt til Norge etter denne regelen er at oppholdet i utlandet medfører skatteplikt som innenlandsboende i oppholdsstaten. Det vil i de fleste tilfeller være mest hensiktsmessig at myndighetene i oppholdsstaten er de første til å vurdere om dette kriteriet er oppfylt, og at denne vurderingen legges prejudisielt til grunn i Norge. Etter departementets syn bør det derfor åpnes for at en anmodning om bindende forhåndsuttalelse kan avvises i slike saker.

Saker som gjelder skatteavtalespørsmål, kan være av en slik art at de avgjøres av den ene staten alene eller de kan være av en slik art at statene må bli enige om innholdet i bestemmelsene. Forhåndsuttalelser om skatteavtalespørsmål som det ligger innenfor norske myndigheters kompetanse å avgjøre alene, reiser ingen særskilte problemstillinger i forhold til staten skatteavtalen er inngått med. Når det gjelder skatteavtalespørsmål som det tilligger den andre staten å avgjøre alene, blir synspunktene de samme som i avsnittet ovenfor, altså at det vanskelig kan gis bindende forhåndsuttalelse. I det tredje tilfellet, der statene må avklare spørsmålet i samarbeid, må det tas hensyn til at slik avklaring kan ta svært lang tid uten at det ligger innenfor norske myndigheters kontroll å redusere saksbehandlingstiden. Det må i slike saker påregnes en lengre saksbehandlingstid enn i saker der det alene er opp til norske ligningsmyndigheter å avgjøre spørsmålet.

Behovet for bindende forhåndsuttalelser på et komplisert og mindre tilgjengelig rettsområde som skatteavtalene, er stort. De nevnte problemene i denne sammenheng er ikke så store at det generelt er grunn til å unnta slike spørsmål fra adgangen til å få bindende forhåndsuttalelser. Det vil imidlertid være behov for enkelte begrensninger i adgangen til å få bindende forhåndsuttalelser på dette området. Departementet foreslår at slike avgrensninger kan reguleres i forskrift.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger og forslag.

16.3 Hvem som kan be om forhåndsuttalelse

Sammendrag

Behovet for å kunne få avklart vanskelige skatte- og avgiftsspørsmål vil kunne oppstå for alle skatte- og avgiftspliktige. Finansdepartementet foreslår derfor ingen begrensning når det gjelder hvem som kan be om forhåndsuttalelse, så lenge spørsmålet ligger innenfor det området som omfattes av ordningen og den som ber om forhåndsuttalelsen selv blir direkte berørt av det spørsmål saken gjelder. Dette betyr at også personer bosatt og selskaper hjemmehørende i utlandet kan anmode om bindende forhåndsuttalelse. Dette kan være aktuelt for eksempel før det skal treffes beslutning om investeringer i Norge.

Den skatte- og avgiftspliktige må også kunne framlegge spørsmål vedrørende disposisjoner hvor det deltar flere enn ham selv og få avklart hvilke konsekvenser disposisjonen vil få. Forhåndsuttalelsen vil ikke få bindende virkning for andre enn spørreren. Det må imidlertid være mulig for flere skatte- og avgiftspliktige sammen å anmode om forhåndsuttalelse, enten de skal foreta identiske disposisjoner eller de alle blir berørt av den forestående disposisjonen. Uttalelsen kan da kreves lagt til grunn av alle de involverte. Det er en forutsetning at hver av spørrerne har betalt gebyr for at uttalelsen skal være bindende, jf. kapittel 15.9.9 om gebyr.

Næringslovutvalget mener det må stilles krav om at anmodningen vedrører et spørsmål som er viktig for skattyter; et krav om at spørsmålet er av vesentlig betydning for skattyter anses som et egnet kriterium. Hvorvidt kravet er oppfylt må vurderes i forhold til den enkelte skattyter. De tre høringsinstansene som uttaler seg på dette punkt - Ligningsutvalget, Sentralskattekontoret for storbedrifter og Fylkesskattesjefenes forening - slutter seg til Næringslovutvalgets vurdering. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det kan gis uttalelser i saker som er av vesentlig betydning for den skatte- og avgiftspliktige. Hvorvidt en uttalelse er av vesentlig betydning for den skatte- og avgiftspliktige, må vurderes i forhold til den enkelte. Ved vurderingen må en blant annet se hen til skatte- eller avgiftsbeløpets størrelse, både isolert sett og i forhold til den aktuelle inntekt.

Sentralskattekontoret for storbedrifter reiser spørsmål om også andre typer saker, der vesentlighetkravet ikke er oppfylt for skattyter, kan tas til behandling fordi saken er av mer prinsipiell karakter. Kontoret uttrykker imidlertid skepsis til dette. Departementet er enig i at de saker det bes om bindende forhåndsuttalelse i, må være av viktighet for skattyter. Ordningen er ment å avhjelpe i de situasjoner der vanskelige rettsspørsmål dukker opp og det kreves utredninger der en ikke kan hente løsningen i lovtekst, forarbeider eller rettspraksis. Hovedformålet med ordningen er å skape forutberegnelighet for den enkelte skatte- og avgiftspliktige. Det er imidlertid et poeng å tilrettelegge ordningen slik at den kan få betydning også ut over dette. Etter departementets syn vil uttalelsene kunne få betydning som veiledende tolkningsuttalelser, på linje med andre uttalelser fra skattemyndighetene. Finansdepartementet foreslår derfor at det også kan gis uttalelser når spørsmålet berører et stort antall skatte- og avgiftspliktige eller er av prinsipiell betydning, og skattemyndighetene derfor har interesse i å få avklart spørsmålet.

Saker som ikke er av vesentlig betydning for den skatte- og avgiftspliktige, må kunne avvises. Saken kan imidlertid realitetsbehandles selv om vesentlighetskravet ikke er oppfylt, dersom en finner at saken er av allmenn interesse og derfor bør behandles.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger og forslag.

16.4 Tidspunkt for å be om forhåndsuttalelse

Sammendrag

Næringslovutvalget foreslår at en anmodning om forhåndsuttalelse skal gjelde de skatte- og avgiftsmessige konsekvensene av en planlagt/forestående disposisjon. Høringsinstansene slutter seg til dette.

Finansdepartementet er enig med Næringslovutvalget i at det må være et vilkår at disposisjonen ikke er igangsatt på det tidspunkt anmodningen framsettes. Departementet foreslår at anmodning om forhåndsuttalelse vedrørende disposisjoner som allerede er gjennomført, må avvises.

I svensk og finsk rett kan skattyteren i en viss utstrekning be om forhåndsuttalelse for gjennomførte disposisjoner dersom anmodningen framsettes innen selvangivelsesfristen. Departementet antar at det kan være et visst behov for å få avklart konsekvensene av en allerede gjennomført disposisjon, for eksempel om en ekstraordinær inntekt skal anses skattepliktig. Formålet med ordningen er imidlertid å skape forutberegnelighet for skatte- og avgiftspliktige når de står overfor valget om de skal gjennomføre eller påbegynne en konkret, planlagt disposisjon eller ikke. Departementet anser det derfor ikke hensiktsmessig å bruke ressurser på å gi bindende forhåndsuttalelser vedrørende disposisjoner som allerede er gjennomført. Konsekvensene av allerede gjennomførte disposisjoner må altså fastsettes gjennom den ordinære ligningsbehandlingen.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger og forslag.

16.5 Kompetansen til å gi bindende forhånds­uttalelser - organvalget

16.5.1 Lokal eller sentral organløsning

Sammendrag

Det første tema i vurderingen av kompetansespørsmålet - det vil si spørsmålet om hvilket organ som skal kunne gi bindende forhåndsuttalelser - er om en skal velge lokal eller sentral løsning. Næringslovutvalget foreslår en sentral løsning der kompetansen legges til Riksskattenemnda i skattesaker. Også Zimmerutvalget foreslo at kompetansen må legges til et sentralt organ.

I samsvar med Næringslovutvalget og Zimmerutvalgets forslag samt det store flertallet av høringsinstanser, foreslår departementet at kompetansen legges til et sentralt organ. Finansdepartementet legger særlig vekt på å ivareta hensynet til likebehandling og rettsenhet. Ved avgjørelse av rettsspørsmål vil de tradisjonelle hensyn til lokale forvaltningsløsninger ikke være så sterke - i slike spørsmål må rettsenhet og likebehandling være viktigere enn det lokale selvstyre.

Departementet legger videre vekt på at organet som skal gi forhåndsuttalelser tillegges en omfattende instruksjonskompetanse. En slik kompetansen bør legges til et organ med stor faglig tyngde. Også dette tilsier at kompetansen må legges til et sentralt organ.

Når det gjelder skattytere som lignes ved sentralskattekontorene, har Næringslovutvalget foreslått at sentralskattekontorene med nemnder skal ivareta ordningen med forhåndsuttalelser for disse skattyterne. Hovedgrunnen til dette forslaget er at utvalget ønsker å videreføre ordningen med bindende forhåndsuttalelser innenfor petroleumssektoren. Flere høringsinstanser slutter seg til forslaget. Etter departementets oppfatning kan ordningen med bindende forhåndsuttalelser etter petroleumsskatteloven fortsatt bestå, selv om en ikke foreslår noen særordning for skattytere som lignes ved sentralskattekontorene for henholdsvis storbedrifter og utenlandssaker. Hensynet til rettsenhet og likebehandling tilsier at det samme organet bør gi forhåndsuttalelser også for skattytere som lignes ved sentralskattekontorene. På denne bakgrunn foreslår ikke departementet noen særskilt løsning for disse skattyterne.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger og forslag.

16.5.2 Nemnd eller administrativ løsning

Sammendrag

Næringslovutvalget foreslår som nevnt ovenfor at kompetansen til å gi bindende forhåndsuttalelser legges til Riksskattenemnda i skattesaker. Når det gjelder merverdiavgift slutter Næringslovutvalget seg til Zimmerutvalget. Flertallet i Zimmerutvalget gikk inn for at bindende forhåndsuttalelser på merverdiavgiftsrettens område skal gis av en egen og nyopprettet nemnd. Da Næringslovutvalgets forslag ble sendt på høring, la Finansdepartementet fram et ytterligere forslag. Departementet ba om høringsinstansenes syn på å legge uttalelseskompetansen til Skattedirektoratet.

Departementet har på denne bakgrunn vurdert følgende alternativer når det gjelder hvilket organ som skal tillegges kompetanse til å gi bindende forhåndsuttalelser:

• 1. Skattedirektoratet

• 2. Riksskattenemnda i skattesaker og Klagenemnda for merverdiavgift i avgiftssaker, med Skattedirektoratet som felles sekretariat.

• 3. Egen uttalelsesnemnd både for skatte- og avgiftssaker, med skattedirektoratet som felles sekretariat.

Det er særlig forholdet mellom administrasjon og folkevalgte nemnder som trekkes fram som argument for å velge en nemndsløsning. Slik dette er nå, kan statens overordnede organer ikke instruere de folkevalgte nemndene om hvilken lovforståelse de skal legge til grunn ved en avgjørelse. En bindende forhåndsuttalelse vil ha karakter av instruksjon av de ordinære ligningsmyndighetene og merverdiavgiftsmyndighetene, herunder de folkevalgte nemndene og unntaksvis Riksskattenemnda og Klagenemnda for merverdiavgift. Næringslovutvalget har lagt vekt på at forhåndsuttalelsen skal kunne binde de ordinære nemndene under ligningsbehandlingen, og derfor foreslått å legge kompetansen til en nemnd.

Også flere av høringsinstansene legger vekt på at det er nemndene som er tillagt kompetanse til å treffe de ordinære ligningsvedtakene, og slutter seg til Næringslovutvalgets forslag om å legge kompetansen til en nemnd.

Departementet deler ikke dette synet, og legger fram forslag om at Skattedirektoratet gis kompetanse til å gi bindende forhåndsuttalelser. Etter departementets syn vil Skattedirektoratet som uttalelsesorgan være den mest fleksible og enkle løsning. Direktoratet har god kompetanse på den tunge skatte- og avgiftsjussen. Oppgaven med å gi bindende forhåndsuttalelser vil være et naturlig supplement til direktoratets generelle arbeid med å avklare og veilede om regelverket om skatt og avgift.

En uttalelse skal bare være bindende dersom den skatte- og avgiftspliktige ønsker det, se kapittel 15.9.6. I praksis vil dette gjelde uttalelser til gunst for dem. Ønsker ikke den skatte- og avgiftspliktige at uttalelsen skal legges til grunn ved den endelige fastsettelsen, fattes vedtak på ordinær måte, og det aktuelle spørsmål kan da bringes inn for nemndene på vanlig måte. Den skatte- og avgiftspliktige vil også ha adgang til å påklage et ligningsvedtak eller avgiftsvedtak der en forhåndsuttalelse er lagt til grunn. Departementet kan derfor ikke se at rettssikkerheten til de skatte- og avgiftspliktige blir svekket ved at kompetansen til å gi forhåndsuttalelser legges til et administrativt organ.

Det må også ses hen til at den instruksjonskompetansen som vil ligge i en ordning med bindende forhåndsuttalelser (i forhold til den senere konkrete og lokale ligningsavgjørelse etter at den planlagte disposisjonen er gjennomført), kun skal gjelde fortolkningsspørsmål. På dette området har Skattedirektoratet allerede en ledende rolle i dag. I sammenheng med dette må det også ses hen til at avgjørelsen av om en faktisk gjennomført transaksjon stemmer med forutsetningene i forhåndsuttalelsen, vil være et bevisspørsmål hvor de lokale ligningsmyndigheter fortsatt vil ha full kompetanse.

Hovedformålet med en ordning med bindende forhåndsuttalelser er første og fremst å skape forutberegnelighet for skatte- og avgiftspliktige når de står overfor valget om de skal gjennomføre en disposisjon eller ikke. Skattedirektoratet uttaler om dette:

«Ordningen med bindende forhåndsuttalelser skal særlig ivareta skattyters behov for forutberegnelighet, og dette behovet ivaretas fullt ut ved administrasjonens uttalelse.»

Etter departementets syn bør det etableres en ordning der skatte- og avgiftspliktige kan få skatte- og avgiftsforvaltningens forhåndsstandpunkt til en planlagt, framtidig disposisjon. Det er kravet til forutberegnelighet, og videre kravet til faglig tyngde og sikkerhet, som er det sentrale, og disse kravene kan Skattedirektoratet tilfredsstille.

Velges en nemndsløsning vil alle saker få en faglig og etatsforankret innstilling fra Skattedirektoratet, og deretter en overprøving av innstillingen av nemnda. En slik løsning kan nok sies å gi en ekstra kvalitetssikring av de standpunkter Skattedirektoratet inntar. Løsningen vil imidlertid bli mer ressurskrevende, og dessuten medføre mye lengre saksbehandlingstid enn om kompetansen legges til direktoratet. For skatte- og avgiftspliktige vil det ofte være viktig å få uttalelsen relativt raskt. Departementet antar at en dobbeltbehandling ofte vil ta så lang tid at verdien av uttalelsen kan bli vesentlig redusert.

Departementets forslag får støtte fra blant annet Norges Bondelag som uttaler at å legge kompetansen til et folkevalgt organ kan «fremstå som unødvendig byråkratisk, og gjøre behandlingen av sakene unødvendig tidkrevende». Også Skattedirektoratet peker på at en nemndsbehandling vil være ressurskrevende:

«Tidsaspektet samt ressurshensyn trekker i retning av en slik (administrativ, departementets tilføyelse) løsning. I den utstrekning avgjørelsesmyndigheten legges til et nytt/eksisterende oppnevnt organ, legger en opp til en mer tidkrevende/ressurskrevende to-instans behandling. Etter direktoratets oppfatning vil det med en slik ordning i praksis eksempelvis være umulig å etterleve de stramme tidsfristene for saksbehandlingen som foreslås av Næringslovutvalget.»

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger og forslag.

16.6 Virkningen av en bindende forhåndsuttalelse

Sammendrag

Skal en forhåndsuttalelse skape forutberegnelighet for skatte- og avgiftspliktige, må den være bindende for skatte- og avgiftsmyndighetene. Departementet foreslår derfor at disse myndighetene er forpliktet til å legge forhåndsuttalelsen til grunn når det forhold det er tatt stilling til, behandles. Har skattyter fått en forhåndsuttalelse om hvordan skattleggingen skal foretas og krever den lagt til grunn, vil dette være bindende ved den endelige fastsettingen uansett hvilket organ (normalt de lokale ligningsmyndigheter) som fastsetter ligningen. Tilsvarende vil gjelde ved den næringsdrivendes beregning og innberetning av merverdiavgift. Så lenge den avgiftspliktige følger forhåndsuttalelsen, vil det fra avgiftsmyndighetenes side ikke kunne fattes enkeltvedtak som strider mot forhåndsuttalelsen, når denne kreves lagt til grunn ved fastsettingen. Det sentrale i ordningen er at en skatte- og avgiftspliktig skal kunne innrette seg etter uttalelsen uten risiko for at myndighetene fraviker svaret, når han selv ønsker svaret lagt til grunn.

Ut over dette foreslås det ikke noen bindende virkning. Dette betyr at den skatte- og avgiftspliktige ikke er bundet av uttalelsen hvis han ikke ønsker at den skal legges til grunn ved skatte- eller avgiftsfastsettelsen. Svaret vil heller ikke ha noen formell bindende effekt dersom den skatte- og avgiftspliktige lar være å gjennomføre den planlagte disposisjonen. Er det fattet et ligningsvedtak eller avgiftsvedtak der en bindende forhåndsuttalelse er lagt til grunn, vil forhåndsuttalelsen ikke være bindende ved en eventuell klagebehandling dersom den skatte- eller avgiftspliktige ikke lenger ønsker uttalelsen lagt til grunn.

Dersom det er skjedd endringer i de forutsetninger som har vært avgjørende for uttalelsen, kan ikke den skatte- og avgiftspliktige kreve at skatte- og avgiftsmyndighetene skal legge forhåndsuttalelsen til grunn ved fastsettelsen. Dette må for det første gjelde endringer i de faktiske forhold som har vært avgjørende for utfallet. Hvorvidt disposisjonen er gjennomført i tråd med de forutsetninger som uttalelsen bygger på må vurderes ved den endelige fastsettelsen, og vil være et tema som kan prøves av nemndene, jf. kapittel 15.9.7.4 Administrativ klage og domstolprøving av det etterfølgende forvaltningsvedtaket.

Videre foreslår departementet at forhåndsuttalelsen ikke skal være bindende dersom det har skjedd endringer i den lovgivningen som er lagt til grunn for forhåndsuttalelsen, og endringene er trådt i kraft med virkning for den senere transaksjon i henhold til uttalelsen. Stortingets lovgivningsmyndighet kan ikke bindes opp ved ordningen med bindende forhåndsuttalelser.

Endringer i administrativ praksis eller rettspraksis bør derimot ikke medføre at skatte- og avgiftsmyndighetene kan se bort fra en forhåndsuttalelse.

Selv om den skatte- og avgiftspliktige velger ikke å legge avgjørelsen til grunn ved den endelige fastsettelsen, vil faglig vel begrunnede forhåndsuttalelser ha en generell veiledende vekt på linje med andre sakkyndige oppfatninger fra ledende nivå i skatte- og avgiftsetaten. På denne måten vil forhåndsuttalelser, selv om de ikke får noen formell bindende virkning, få et preg av å være anvisninger til underordnede organer om hvilken fortolkning Skattedirektoratet mener skal legges til grunn. Ligningsmyndighetene vil i slike tilfeller normalt legge til grunn det standpunkt Skattedirektoratet har tatt. Dette er imidlertid virkninger som også mange av dagens (ikke bindende) uttalelser har.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger og forslag.

16.7 Administrativ klageadgang og domstolsprøving

16.7.1 Administrativ klage over forhåndsuttalelse

Sammendrag

Spørsmålet om det skal være adgang til å få overprøvd forhåndsuttalelsen ved administrativ klage henger sammen med hvilket organ som skal ha kompetanse til å gi forhåndsuttalelser. Departementet foreslår under kapittel 15.9.5 i Ot.prp. nr. 1 (2000-2001) Skatte- og avgiftsopplegget 2001 - lovendringer, at kompetansen til å gi bindende forhåndsuttalelser legges til Skattedirektoratet. Departementet har derfor vurdert om det bør være administrativ klageadgang for den skatte- og avgiftspliktige.

Næringslovutvalget foreslår at det ikke skal være klageadgang når det gjelder forhåndsuttalelser, men utgangspunktet for Næringslovutvalgets forslag er at det er Riksskattenemnda som skal gi forhåndsuttalelser. Zimmerutvalgets flertall gikk derimot inn for en administrativ klageadgang.

Det er i første rekke hensynet til den skatte- og avgiftspliktiges rettssikkerhet som taler for en administrativ klageadgang. Departementet går inn for at en forhåndsuttalelse ikke skal være bindende for den skatte- og avgiftspliktige, jf. omtale ovenfor i kapittel 15.9.6 i Ot.prp. nr. 1 (2000-2001) Skatte- og avgiftsopplegget 2001 - lovendringer. At forhåndsuttalelsen ikke er bindende, gjør at behovet for en klageadgang vil være mindre enn i vanlige enkeltsaker som skatte- og avgiftsmyndighetene har til behandling. At uttalelsen ikke er bindende for den skatte- og avgiftspliktige innebærer at denne rent faktisk kan velge om han vil gjennomføre transaksjonen i visshet om hvilke skatte- eller avgiftsmessige konsekvenser transaksjonen vil få. Dersom han ikke er enig i uttalelsen, men likevel velger å gjennomføre transaksjonen, kan uttalelsen frafalles ved ligningen eller avgiftsinnberetningen, og den skatte- og avgiftspliktige kan eventuelt fastholde sitt eget syn overfor ligningsmyndighetene. De alminnelige administrative klagemuligheter vil være i behold dersom den skatte- og avgiftspliktige gjennomfører transaksjonen selv om forhåndsuttalelsen er til ugunst, og han ikke ønsker den lagt til grunn ved ligningen eller avgiftsinnberetningen. Etter departementets vurdering vil den skatte- og avgiftspliktiges rettssikkerhet være ivaretatt selv om det ikke er noen administrativ klageadgang knyttet særskilt til ordningen med bindende forhåndsuttalelse.

Næringslovutvalget framhever som et avgjørende argument mot overprøvingsadgang at det er viktig med en rask og endelig avgjørelse i sakene om bindende forhåndsuttalelse. Departementet er enig i at hensynet til at den skatte- og avgiftspliktige skal kunne innrette seg etter forhåndsuttalelsen så raskt som mulig etter at den er avsagt, taler mot en administrativ klageadgang. I forlengelsen vurderer departementet det som en fordel at ordningen gjøres så enkel som mulig administrativt, noe som også taler for at forhåndsuttalelsen skal være endelig.

Spørsmålet om det bør være administrativ klageadgang på en forhåndsuttalelse når uttalelseskompetansen er lagt til Skattedirektoratet, har i liten grad vært berørt av høringsinstansene. Høringsinstansene framhever imidlertid også viktigheten av en rask avgjørelse i disse sakene. Etter departementets vurdering ville, som nevnt i avsnittet over, dette hensynet neppe være forenlig med en administrativ klageadgang.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at en bindende forhåndsuttalelse ikke skal kunne påklages administrativt av den skatte- og avgiftspliktige.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger og forslag.

16.7.2 Domstolsprøving av forhåndsuttalelse

Sammendrag

Departementet foreslår at en bindende forhåndsuttalelse heller ikke skal kunne bringes inn for domstolene av den skatte- og avgiftspliktige eller av staten v/Finansdepartementet. Dette innebærer et brudd med de generelle reglene om domstolsprøving av ligningsvedtak og avgiftsvedtak.

For den skatte- og avgiftspliktige vil de samme hensynene som nevnt under kapittel 15.9.7.1 gjøre seg gjeldende her, og på denne bakgrunn finner departementet ikke grunn til å foreslå at en bindende forhåndsuttalelse skal kunne prøves ved domstolene av den skatte- og avgiftspliktige. Dette er i tråd med forslaget fra Næringslovutvalget.

Når man skal vurdere om staten v/Finansdepartementet skal ha søksmålsadgang, må man ta utgangspunkt i de ulike funksjonene som utøves av det offentlige i forbindelse med skatte- og avgiftssaker. I egenskap av skatte- og avgiftsmyndighet vil det ikke være noe behov for en søksmålsadgang for det offentlige, da formålet med ordningen nettopp er å binde myndighetene ved den senere skatte- og avgiftsfastsettelsen. I høringsbrevet til Næringslovutvalgets forslag om å innføre bindende forhåndsuttalelser i skatteretten, uttalte departementet at det er særlig hensynet til skattekreditorene som kan tale for at det offentlige skal ha adgang til å få prøvet en forhåndsuttalelse av domstolene.

Næringslovutvalget er åpen for at det kan vurderes nærmere hvorvidt skattekreditorene skal ha adgang til å få prøvet en forhåndsuttalelse for domstolene.

Etter ligningsloven § 11-2 har skattekreditorene adgang til å få prøvet et endelig ligningsvedtak for domstolene. Skattekreditorenes søksmålsadgang etter ligningsloven § 11-2 er ment å være en sikkerhetsventil, og den benyttes sjelden i praksis. Hensynet til skattekreditorene kan i utgangspunktet tale for at det bør være søksmålsadgang også for forhåndsuttalelser, slik at de kan ivareta sine interesser nettopp i prinsipielle saker hvor en mener forhåndsuttalelsen er uriktig.

Det forutberegnelighetshensyn som ligger til grunn for selve ordningen med bindende forhåndsuttalelser, taler generelt mot en søksmålsadgang for det offentlige. Dessuten vil hensynet til å få en rask avgjørelse også tale mot at skattekreditorene får søksmålsadgang.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at heller ikke skattekreditorene skal gis anledning til å bringe en forhåndsuttalelse inn for domstolene. Se forslag til endring i ligningsloven § 11-2.

Departementet legger til grunn at i de tilfeller det skal avsies eller er avsagt en prinsipiell uttalelse, vil departementets syn i saken kunne presenteres direkte for Skattedirektoratet. I de tilfeller uttalelsen er avsagt vil ikke departementets syn få noen betydning for den aktuelle saken, men et annet resultat vil kunne bli utfallet i senere tilsvarende saker. Etter departementets syn er dette en akseptabel løsning for skattekreditorene.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger og forslag.

16.7.3 Administrativ klage og domstolsprøving av det etterfølgende forvaltningsvedtaket

Sammendrag

Departementet foreslår at også når forhåndsuttalelsen er lagt til grunn ved ligningen eller avgiftsfastsettelsen, skal den skatte- eller avgiftspliktige kunne påklage vedtaket etter de alminnelige klagereglene. Dette er konsekvensen av at forhåndsuttalelsen ikke anses bindende for spørreren. Det foreslås tilsvarende at han skal kunne ha anledning til å få det endelige ligningsvedtaket prøvet for domstolene.

Departementet foreslår at staten v/Finansdepartementet ikke skal kunne prøve et endelig ligningsvedtak for domstolene, når det aktuelle spørsmål er i samsvar med forhåndsuttalelsen. En søksmålsadgang knyttet til den etterfølgende ligningen ville svekke forutberegneligheten for skattyter, samtidig som det ville innebære at ligningsmyndighetens binding ikke vil kunne anses som endelig. Departementet vil imidlertid fortsatt kunne få prøvet andre deler av ligningen ved domstolene.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger og forslag.

16.8 Saksbehandlingsregler

16.8.1 Innledning

Sammendrag

Områdene skatt og merverdiavgift reguleres av to ulike sett forvaltningsregler. Ligningsloven inneholder regler av forvaltningsmessig karakter i forbindelse med utligning av formues- og inntektsskatt og avgift til folketrygden. På merverdiavgiftsrettens område er det reglene i forvaltningsloven som kommer til anvendelse. De alminnelige saksbehandlingsreglene i ligningsloven kapittel 3 regulerer imidlertid i stor grad de samme forhold som de alminnelige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven.

Departementet foreslår at regler om bindende forhåndsuttalelser i skatte- og avgiftssaker gis i henholdsvis ligningsloven, folketrygdloven og merverdiavgiftsloven. Dette betyr at saksbehandlingsreglene i ligningsloven kommer til anvendelse ved forhåndsuttalelser som gjelder skatt og avgifter til folketrygden, mens forvaltningslovens regler kommer til anvendelse ved forhåndsuttalelser som gjelder merverdiavgift og investeringsavgift.

Saksbehandlingsreglene i ligningsloven er tilpasset situasjonen i forbindelse med den ordinære ligning av skattyterne. Både på områdene skatt og merverdiavgift er det behov for særlige saksbehandlingsregler knyttet til forhåndsuttalelser. Departementet foreslår at slike regler kan fastsettes i en felles forskrift med hjemmel i ligningsloven, merverdiavgiftsloven og folketrygdloven. I punktene nedenfor gis det en omtale av de mest sentrale spørsmålene forskriften bør regulere.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

16.8.2 Krav til anmodningen

Sammendrag

Skal Skattedirektoratet kunne foreta en betryggende saksbehandling innen de tidsfrister som departementet foreslår, er det nødvendig å stille krav til anmodningen som legges fram.

En anmodning om bindende forhåndsuttalelse skal være skriftlig, og inneholde all relevant og nødvendig informasjon for uttalelsen. Den skatte- og avgiftspliktige må selv være ansvarlig for å spesifisere hva slags spørsmål anmodningen gjelder og klarlegge faktum som er relevant, slik at det er mulig å gi en bindende forhåndsuttalelse. Departementet foreslår at manglende opplysninger skal være avvisningsgrunn for en begjæring om bindende forhåndsuttalelse.

Dersom det i anmodningen ikke er gjort rede for de faktiske forutsetninger som må til for å få en juridisk klar problemstilling, bør imidlertid den skatte- eller avgiftspliktige gis en mulighet til å komme med supplerende opplysninger. Kommer ikke den skatte- og avgiftspliktige med de nødvendige opplysninger innen en frist fastsatt av Skattedirektoratet, vil anmodningen bli avvist.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

16.8.3 Avvisning av anmodning om forhåndsuttalelse

Sammendrag

Etter at Skattedirektoratet har mottatt en anmodning om forhåndsuttalelse, bør direktoratet så raskt som mulig ta stilling til om anmodningen kan realitetsbehandles eller må avvises. Vilkårene for at en anmodning skal kunne realitetsbehandles er nærmere beskrevet i punktene ovenfor. Skattedirektoratet bør kort angi hva som er grunnlaget for avvisningen.

Næringslovutvalget har foreslått at avvisningsvedtaket ikke skal kunne påklages, verken administrativt eller ved domstolsprøving. Et system med klageadgang vil bli omfattende, og utvalget antar at det i få tilfeller vil være behov for klageadgang. Ingen av høringsinstansene går imot dette. Departementet slutter seg til forslaget om at avvisningsvedtak ikke skal kunne påklages.

Videre foreslår Næringslovutvalget at i de tilfeller en anmodning om forhåndsuttalelse avvises, skal den skatte- eller avgiftspliktige få tilbakebetalt det gebyret som måtte innbetales i forbindelse med anmodningen om forhåndsuttalelse. Se nærmere om gebyret i kapittel 15.9.9 i Ot.prp. nr. 1 (2000-2001) Skatte- og avgiftsopplegget 2001 - lovendringer. Departementet er enig med Næringslovutvalget i at gebyret bør betales tilbake i de tilfeller anmodningen ikke realitetsbehandles.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

16.8.4 Saksbehandlingsfrister

Sammendrag

Næringslovutvalget er av den oppfatning at det bør innføres frister for saksbehandlingen. Selv foreslår utvalget at samlet saksbehandlingstid ikke bør overstige 10 uker, og at spørsmålet om saken skal avvises bør avgjøres innen seks uker. Fristen kan imidlertid ikke være absolutt. Under ekstraordinære forhold foreslås det at fristen skal kunne forlenges. Også Zimmerutvalget legger vekt på at anmodninger om forhåndsuttalelser må behandles relativt raskt, og foreslår på denne bakgrunn at det vedtas en frist på 45 dager.

Flere av høringsinstansene uttaler seg om dette. Nærings- og handelsdepartementet påpeker viktigheten av en rask saksbehandling, og uttaler at det må utformes klare saksbehandlingsfrister. NHO foreslår i likhet med Næringslovutvalget en saksbehandlingsfrist på 10 uker. NARF og HSH uttaler:

«Det er helt avgjørende at vedtaket må kunne forelegges skattyter innen maksimum to måneder fra innlevering av problemstilling».

Andre høringsinstanser er derimot mer skeptiske til at det utformes så klare og knappe saksbehandlingsfrister. Fylkesskattesjefenes forening advarer mot at det innføres lovbestemte frister for saksbehandlingen. Ligningsutvalget karakteriserer den foreslåtte saksbehandlingsfristen som knapp.

Verken i Danmark eller Sverige er det gitt lovbestemte frister, og i Finland sier reglene kun at saksbehandlingen skal skje raskt. I praksis er saksbehandlingstiden i Danmark ca. fire-seks måneder. I Sverige er normal saksbehandlingstid 6-8 måneder, men helt opp til ett år i kompliserte saker. I Finland er saksbehandlingstiden ca. 2 måneder.

Departementet ser behovet for en rask avklaring av anmodninger om bindende forhåndsuttalelser. På den annen side vil anmodninger om forhåndsuttalelser i stor grad gjelde kompliserte saker som er ressurskrevende. Fordi forhåndsuttalelsene vil binde skatte- og avgiftsmyndighetene og en antar at de vil få en veiledende funksjon for andre skatte- og avgiftspliktige og etaten for øvrig, bør slike saker gis en grundig behandling. Saksbehandlingstiden i de andre nordiske land varierer i stor grad. Å se hen til disse landenes praksis gir derfor begrenset veiledning. Departementet vil i denne omgang ikke foreslå at det innføres konkrete saksbehandlingsfrister. Om slike frister skal innføres bør heller vurderes etter at ordningen har fungert en stund.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger.

16.9 Gebyr

Sammendrag

I tråd med Næringslovutvalgets forslag, foreslår departementet at det skal betales et gebyr for å få en bindende forhåndsuttalelse. Finansdepartementet ser på muligheten til å få en bindende forhåndsuttalelse som en gunstig ordning for skatte- og avgiftspliktige, og som et ekstra servicetilbud fra skattemyndighetenes side. Det er derfor naturlig at det betales et gebyr for å få en forhåndsuttalelse. Høringsinstansene støtter et forslag om gebyr. Som det framgår av kapittel 15.4 i proposisjonen, betales det gebyr for bindende forhåndsuttalelser både i Sverige, Danmark og Finland.

At det må betales et gebyr for å få en forhåndsuttalelse, skal bidra til at anmodningene gjelder disposisjoner av vesentlig betydning. Gebyrordningen vil således sammen med de øvrige krav som må være oppfylt for at en anmodning tas til behandling, være med på å begrense antall saker som forelegges Skattedirektoratet.

Kostnadene ved innføring av bindende forhåndsuttalelser er anslått til ca. 8,3 mill. kroner i 2001, og deretter ca. 7,2 mill. kroner årlig. Ordningen er planlagt delvis finansiert gjennom gebyrordningen. Gebyret foreslås satt til 1 500 kroner for personlige skattytere og 10 000 kroner for upersonlig skattytere. For avgiftspliktige næringsdrivende foreslås gebyret satt til 10 000 kroner. Dette antas å gi ca. 1,9 mill. kroner i årlige inntekter.

Gebyret er ikke foreslått satt så høyt at ordningen blir selvfinansierende. Selv om bindende forhåndsuttalelser vil gi uttrykk for skatte- og avgiftsetatens syn på hvordan et konkret skatte- eller avgiftsspørsmål skal behandles, vil uttalelsen også kunne gi uttrykk for etatens generelle lovforståelse på det aktuelle området. På denne måten kan uttalelsen få betydning også for andre skatte- og avgiftspliktige og skatte- og avgiftsetaten for øvrig. Av denne grunn finner departementet det urimelig at den enkelte som ber om forhåndsuttalelse, skal bære alle kostnadene med uttalelsen alene.

Departementet foreslår at gebyret skal betales inn samtidig med at forespørselen sendes. Dette betyr at så lenge gebyret ikke er innbetalt, vil ikke Skattedirektoratet ta saken til behandling.

Det foreslås at det skal være adgang for flere skatte- og avgiftspliktige sammen å be om forhåndsuttalelse når den aktuelle disposisjonen berører dem alle eller de skal foreta identiske disposisjoner. I slike tilfeller må hver enkelt skatte- og avgiftspliktig innbetale et gebyr for at forhåndsuttalelsen skal bli bindende for hver enkelt av dem.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar Bastesen, slutter seg til Regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar Bastesen er ikke enig i Regjeringens forslag til gebyrsatser. Disse medlemmer mener at gebyrene bør være 750 kroner for personlige skattytere og 3000 kroner for upersonlige skattytere. Det vises til forslag i Budsjett-innst. nr. 6 (2000-2001).

16.10 Publisering

Sammendrag

Næringslovutvalget foreslår at bindende forhåndsuttalelser bør publiseres. Bindende forhåndsuttalelser vil gi uttrykk for skatte- og avgiftsmyndighetenes forståelse av regelverket, og vil kunne få betydning som generell veiledning når en står overfor vanskelige skatte- og avgiftsspørsmål.

Departementet er i utgangspunktet enig i at forhåndsuttalelser bør publiseres. Det er imidlertid visse hensyn som må ivaretas dersom slike uttalelser skal gjøres kjent for andre.

Ligningsloven og merverdiavgiftslovens regler om taushetsplikt kommer til anvendelse ved behandlingen av bindende forhåndsuttalelser. Taushetsplikten er pålagt alle som arbeider for ligningsmyndighetene og gjelder «det han i sitt arbeid har fått vite om noens formues- eller inntektsforhold eller andre økonomiske, bedriftsmessige eller personlige forhold». Tilsvarende regulerer merverdiavgiftsloven § 7 avgiftsforvaltningens taushetsplikt. Den som har offentlig verv, stilling eller oppdrag knyttet til avgiftsforvaltningen, har taushetsplikt om «det han i sitt arbeid har fått vite om noens forretnings-, drifts-, formues- og inntektsforhold og om andre økonomiske og personlige forhold som ikke er alminnelig kjent».

Bindende forhåndsuttalelser refererer seg til framtidige, planlagte disposisjoner. Dette betyr at skatte- og avgiftspliktige må gi opplysninger om økonomiske og forretningsmessige forhold, og dette kan være opplysninger som de ikke ønsker skal være allment kjent. At reglene om taushetsplikt etterleves, vil være like viktig for den skatte- og avgiftspliktige i forbindelse med bindende forhåndsuttalelser, som ved den ordinære saksbehandlingen. Publisering av forhåndsuttalelsene kan ikke skje dersom det er fare for at skatte- og avgiftsmyndighetene røper opplysninger som er undergitt taushetsplikten.

Skal en forhåndsuttalelse publiseres er det derfor nødvendig at dette skjer på en måte som gjør at opplysninger om hvem den aktuelle skatte- og avgiftspliktige er, ikke røpes. Opplysninger som medfører at den skatte- og avgiftspliktiges identitet kan bli kjent, og dermed også opplysninger om hans økonomiske forhold, må utelates ved publiseringen.

Næringslovutvalget foreslår blant annet at forhåndsuttalelsene kan publiseres via Internett. Departementet er enig i at dette vil være en egnet måte å gjøre uttalelsene kjent på. Skatteetaten har egen hjemmeside på www.skatteetaten.no, hvor uttalelsene kan gjøres tilgjengelige. For øvrig er det naturlig at Skattedirektoratet selv vurderer hvordan uttalelsene kan gjøres kjent på en hensiktsmessig måte.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger.

16.11 Skatte- og avgiftsmyndighetens alminnelige veiledningsplikt

Sammendrag

Flere av høringsinstansene har påpekt at ordningen med bindende forhåndsuttalelser må utformes som et supplement til skatte- og avgiftsmyndighetenes alminnelige veiledningsplikt. Reglene om skatte- og avgiftsmyndighetenes veiledningsplikt er behandlet under kapittel 15.3.2.5 og 15.3.3. i Ot.prp. nr. 1 (2000-2001) Skatte- og avgiftsopplegget 2001 - lovendringer. Det er departementets intensjon at de to regelsettene skal supplere hverandre, og departementet foreslår ingen endringer i reglene om veiledningsplikt. Som nevnt innledningsvis under kapittel 15.3.1 i Ot.prp. nr. 1 (2000-2001) Skatte- og avgiftsopplegget 2001 - lovendringer, er det utviklet en ordning med ikke-bindende forhåndsuttalelser gjennom administrativ praksis både på området for skatt og merverdiavgift. Departementet legger til grunn at praksisen i det vesentligste videreføres som nå. Det er imidlertid meningen at ordningen med bindende forhåndsuttalelser skal kunne fange opp de komplekse tilfellene, hvor det vil være ressurskrevende å avgi en uttalelse. Visse kompliserte saker vil således kunne bli henvist til ordningen med bindende forhåndsuttalelser.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger.

16.12 Hjemmel for bindende forhåndsuttalelse

Sammendrag

Adgang for Skattedirektoratet til å gi bindende forhåndsuttalelser i skatte- og avgiftssaker må fastsettes i lov. Bindende forhåndsuttalelse skal legges til grunn ved ligningen i skattesaker. På område for skatt er det derfor naturlig at en slik kompetanse fastsettes med hjemmel i ligningsloven. Departementet foreslår at reglene gis i et nytt kapittel 3 A. Tilsvarende foreslås det at regler om bindende forhåndsuttalelser på merverdiavgiftsrettens område inntas i merverdiavgiftsloven som et nytt kapittel XIV a.

Arbeidsgiveravgiften er regulert i folketrygdloven. Det foreslås at hjemmel for bindende forhåndsuttalelser inntas her. Det er ligningsmyndighetene som har kompetanse til å fastsette eller endre avgiften, jf. folketrygdloven § 24-4. Departementet finner det derfor tilstrekkelig å henvise til bestemmelsene om bindende forhåndsuttalelser i ligningsloven. Det vises til forslag til endring i folketrygdloven § 23-3.

Ved gjennomføringen av ordningen med bindende forhåndsuttalelser vil det være behov for nærmere forskriftsregulering på ulike områder, blant annet når det gjelder saksbehandlingsregler. Det foreslås derfor at departementet i ligningsloven og merverdiavgiftsloven gis hjemmel til å gi forskriftsbestemmelser til utfylling og gjennomføring av ordningen med bindende forhåndsuttalelser i skatte- og avgiftssaker.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag til nytt kapittel 3 A i ligningsloven, nytt kapittel XIV a i merverdiavgiftloven og endring i folketrygdloven § 23-3. Det vises for øvrig til merknader foran i avsnittene 6.2 til 6.11.

16.13 Ikrafttredelse

Sammendrag

Ordningen med bindende forhåndsuttalelser bør settes i verk så snart som mulig. Før dette kan skje må det imidlertid skje en praktisk tilrettelegging i Skattedirektoratet. Ordningen krever til sammen 18 nye årsverk, og personell til disse stillingene må på plass. Videre må det etableres nye administrative rutiner knyttet til ordningen med bindende forhåndsuttalelser, og det skal settes i gang opplærings- og informasjonsvirksomhet. Departementet foreslår derfor at Kongen gis kompetanse til å bestemme når lovendringene skal tre i kraft.

Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag om ikrafttredelse.

16.14 Økonomiske og administrative konsekvenser

Sammendrag

Innføringen av ordningen med bindende forhåndsuttalelser vil ha økonomiske og administrative konsekvenser for skatteetaten.

Skattedirektoratet har beregnet det ekstra ressursbehovet som følger av ordningen til å utgjøre 15 årsverk på skatteområdet, og 3 årsverk på avgiftsområdet. Dette antas å utgjøre ca. 7,2 mill. kroner i årlige driftsutgifter i skatteetaten fra 2001. I tillegg er det behov for ulike informasjons- og opplæringstiltak i 2001. Disse engangsutgiftene er beregnet til ca. 1,1 mill. kroner. Det er usikkerhet knyttet til anslagene.

Det har vært forutsatt at de varige driftsutgiftene ved reformen delvis skal finansieres gjennom en gebyrordning. For å sikre at også små skattytere har anledning til å bruke ordningen er ikke gebyret satt så høyt at ordningen blir selvfinansierende. Gebyret foreslås derfor satt på linje med nivået for lignende ordninger i Sverige og Danmark. Dette tilsier et gebyr på ca. 1 500 kroner for uttalelser til personlige skattytere, og ca. 10 000 kroner for uttalelser til avgiftspliktige og upersonlige skattytere. Et slikt gebyrnivå antas å gi årlige inntekter på ca. 1,9 mill. kroner. Det er usikkerhet knyttet til anslaget. Skatteetaten vil vurdere en eventuell videre differensiering av gebyrsatsene etter hvor tidkrevende forhåndsuttalelsene er for etaten.

Komiteens merknader

Komiteen tar redegjørelsen om økonomiske og administrative konsekvenser til etterretning.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og representanten Steinar Bastesen viser til merknader til kapittel 16.9, og legger til grunn at gebyrene skal være kr 750 for personlige skattytere og kr 3 000 for upersonlige skattytere.