5.1 Samandrag

5.1.1 Gjeldande rett

Vilkåra for når klarering kan gis, går fram av tryggleikslova §§ 21 og 22 om høvesvis norske og utanlandske statsborgarar.

Etter § 21 skal tryggleiksklarering bare gis eller oppretthaldast dersom det ikkje ligg føre rimeleg tvil om den tryggleiksmessige kvalifikasjonen til vedkommande. Når avgjersle om tryggleiksmessig kvalifikasjon skal tas, skal det berre leggjast vekt på forhold som er relevante for å vurdere pålitelegskapen, lojaliteten og den sunne dømmekrafta til vedkommande i forhold til handsaming av skjermingsverdig informasjon. I paragrafen går det fram ei rekkje moment som er relevante å leggje vekt på i vurderinga av den tryggleiksmessige kvalifikasjonen til personen. Dette er til dømes straffbare forhold, misbruk av rusmiddel og økonomiske forhold som kan freiste til utroskap.

Tryggleikslova § 22 om utanlandske statsborgarar, gir ein hovudregel om at utanlandsk statsborgar normalt ikkje skal gis tryggleiksklarering. Unnatak kan gjerast dersom det ligg føre eit særleg behov for å gi utanlandsk statsborgar tilgang til graderte opplysningar.

5.1.2 Arbeidsgruppa sitt høringsforslag

§ 21

Gruppa gjer framlegg om å lovfeste eit nytt moment om at binding til andre statar kan vere relevant å leggje vekt på i ei tryggleiksavgjersle. Endringa gjer synleg at den binding norske statsborgarar måtte ha til andre statar skal vurderast. Dette kan føre til større likskap i handsaminga av norske og utanlandske statsborgarar når det gjeld tryggleiksmessige forhold med omsyn til bindinga til andre statar. Det vises elles til rapporten side 75.

Arbeidsgruppa gjer vidare framlegg om ei ny bestemming der ei klarering kan gis på vilkår i spesielle tilhøve. Eit vesentleg moment i denne samanhengen er at ei tryggleiksklarering på vilkår sikrar ei forholdsmessig avgjersle der alternativet er å nekte klarering. På side 69-70 i høringsrapporten blir dette drøfta nærmare.

§ 22

Arbeidsgruppa gjer framlegg om ein regel som inneber ei viss oppmyking når det gjeld klarering av utanlandske statsborgarar. Utanlandsk statsborgarskap vil framleis vere eit sentralt element i ei vurdering av tryggleiksmessig kvalifikasjon. Likevel gjer arbeidsgruppa framlegg om ein regel som inneber større grad av individuell vurdering, der den tryggleiksmessige relevans til heimlandet til vedkommande inngår som ein del av vurderingsgrunnlaget. I tillegg må ein vurdere den bindinga som vedkommande har til heimlandet og til Noreg. Bestemminga må sjåast i samanheng med nemnde framlegg til presisering i § 21 om at "tilknytning til andre stater" kan bli vektlagt i ei klareringsavgjersle. Arbeidsgruppa gjer framlegg om ei prosessuell endring med at klareringsstyringsmakta kan gi klarering til utanlandsk statsborgar, utan først å innhente uttaling frå Nasjonal sikkerhetsmyndighet.

5.1.3 Synet til høringsinstansane

§ 21 - om ny bokstav om "tilknytning til andre stater"

Utenriksdepartementet og Nasjonal sikkerhetsmyndighet gjer uttrykk for støtte til framlegget frå arbeidsgruppa. Senter mot etnisk diskriminering og Telenor er også positive til framlegget, men har enkelte merknader. Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering er skeptisk til framlegget.

§ 21 - om klarering på vilkår

Telenor og Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering er positive til framlegget frå arbeidsgruppa. Nasjonal sikkerhetsmyndighet, Jernbaneverket og Senter mot etnisk diskriminering stiller seg i hovudsak bak framlegget, men har nokre merknader.

§ 22 - om klarering av utanlandske statsborgarar

Justisdepartementet, Utenriksdepartementet, Kultur- og kirkedepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Helsedepartementet, Statens forvaltningstjeneste, Telenor og Innvandrernes landsorganisasjon støtter framlegget frå arbeidsgruppa. Politiets sikkerhetstjeneste og Senter mot etnisk diskriminering støtter i hovudsak framlegget, men har enkelte merknader. Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering meiner at ein ikkje bør ha nokon særregel om utanlandske statsborgarar. Nasjonal sikkerhetsmyndighet meiner regelen bør bli betre klargjort, men at gjeldande hovudregel om at utanlandske statsborgarar normalt ikkje skal tryggleiksklarerast, bør bestå. Etterretningstjenesten meiner gjeldande § 22 ikkje bør endrast.

Ei nærare grunngjeving frå høringsinstansane er gjeve i Ot.prp. nr. 59 (2004-2005) kapittel 5.3.

5.1.4 Departementet sine vurderingar

§ 21 - om ny bokstav om "tilknytning til andre stater"

Den nye bokstaven er ei kodifisering av gjeldande rett, og er primært meint som ei presisering av at den bindinga som norske statsborgarar måtte ha til andre statar kan få relevans i ei vurdering om tryggleiksmessig kvalifikasjon. Regelen kan sikre større likskap i handsaminga mellom norske og utanlandske statsborgarar når det gjeld tryggleiksmessige innvendingar med omsyn til binding til andre statar. Departementet er einig i vurderingane og konklusjonen til arbeidsgruppa på dette punktet.

Senter mot etnisk diskriminering har kommentert at denne regelen kan slå uheldig ut for norske stats­borgarar som ikkje har norsk bakgrunn, da desse ofte har binding til ein annan stat. Departementet presiserer at binding til annan stat i seg sjølv ikkje er tilstrekkeleg grunn for klareringsavslag. Det må foretas ei konkret vurdering om bindinga kan influere på den tryggleiksmessige kvalifikasjonen til vedkommande.

§ 21 - om klarering på vilkår

Departementet er einig i vurderinga og konklusjonen til arbeidsgruppa om å innføre eit nytt ledd i § 21 som gir heimel for å sette vilkår for tryggleiksklarering i særlege tilfelle.

Ei vilkårsordning vil redusere faren for at klareringsstyringsmakta overveier hypotetiske fakta med omsyn til at vedkommande kan komme i ein spesiell situasjon der risiko aktualiserast. Innføring av ei vilkårsordning vil medverke til å sikre større forholdsmessige avgjersler, i tillegg til at vedkommande kan klage på vilkåret.

Det er viktig at den autorisasjonsansvarlege får kjennskap til at det er satt vilkår for klareringa. Departementet er her einig med arbeidsgruppa om at vilkåra bør tas inn i verksemdenes register over eigne klareringar og det nasjonale registeret over tryggleiksklareringar som blir haldt av Nasjonal sikkerhetsmyndighet.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet trur at oppfølging av person som har klarering på vilkår, både vil vere tid- og ressurskrevjande. Når det gjeld den administrative oppfølginga, kan departementet ikkje sjå at dette vil medføre nemneverdig meir tid- og ressursbruk. For så vidt gjeld den tryggleiksmessige oppfølginga av personen som har klarering på vilkår, vil dette bli ei oppgåve særleg for autoriserande styringsmakt. Eit vesentleg element i denne samanhengen vil vere at den aktuelle personen ikkje blir gitt graderte oppgåver/informasjon i strid med vilkåret for klareringa. Departementet vil nemne at einkvar som er tryggleiksklarert skal følgjast opp tryggleiksmessig. Departementet kan ikkje sjå at den tryggleiksmessige oppfølginga av ein person som har klarering på vilkår skulle innebere nemneverdig meir tid- og ressursbruk i forhold til den tryggleiksmessige oppfølging som i alle høve skal finne stad.

§ 22

Departementet stiller seg bak vurderinga og konklusjonen til arbeidsgruppa om ny regel for klarering av utanlandske statsborgarar.

Departementet vurderer det som positivt at vilkåra for klarering av utanlandske statsborgarar blir klargjort. Endringsforslaga er etter departementets meining både ein rettstryggleiksmessig og tryggleiksmessig betring ettersom utanlandske statsborgarar i større grad enn tidlegare skal underleggjast ei individuell skjønnsmessig vurdering. Dette synest meir konsistent i relasjon til kravet i lova med omsyn til norske statsborgarar. Nasjonal sikkerhetsmyndighet og Etterretningstjenesten meiner arbeidsgruppa har lagt for lita vekt på at statsborgarskapet i seg sjølv kan ha relevans ved eventuell utveljing av etterretningsmål. Departementet er klar over denne problemstillinga, men kan ikkje sjå at endringsforslaget vil gå ut over den førebyggjande tryggleiken i forhold til dagens praktisering av gjeldande regel. Elles bør det presiserast at framlegget til ny utforming av § 22 ikkje inneber nokon hovudregel om at utanlandsk statsborger skal gis klarering. Nettopp fordi klarering av utanlandske statsborgarar reiser særlege problemstillingar, ønskjer departementet at det framleis skal vere visse restriksjonar på dette området som går fram av ein eigen paragraf. På denne bakgrunn kan departementet ikkje sjå at regelendringa vil få negative konsekvensar for Noregs samarbeid med utanlandske tryggleiks- og etterretningsstyresmakter.

Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering har uttalt at særreglar for utanlandske statsborgarar er ei formell ulikskap i handsaminga som ikkje harmonerer med Noregs internasjonale plikter. Departementet finner grunn til å presisere at særreglar på dette området ikkje bryt med Noregs internasjonale plikter. Tvert imot har Noreg folkerettslige plikter via avtale med internasjonale organisasjonar, til dømes NATO, og bilaterale avtaler med einskildland, som grunngjev restriksjonar for tilgang til gradert informasjon med statsborgarskap. Vidare vil ein peike på at dei aller fleste land har restriksjonar med omsyn til tryggleiksklarering av utanlandske statsborgarar. Etter forslaget til ny regel, skal klareringstyringsmakta vurdere den tryggleiksmessige relevans til heimlandet til vedkommande. Departementet finn det ikkje ønskjeleg å utarbeide ei særskilt liste over land som det er knytt ein tryggleiksmessig risiko til, slik som Politiets sikkerhetstjeneste gjer framlegg om. Det er likevel viktig at klareringsstyringsmaktene vurderer den tryggleiksmessige relevansen til dei einskilde landa på ein lik måte. Derfor må førsteinstansen få tilgang til opplysningar frå Nasjonal sikkerhetsmyndighet om risikovurderinga av dei einskilde landa. Risikovurderingane må bli grundigare og meir konkrete på dette området. At desse vurderingane er viktige, blir styrka av at Nasjonal sikkerhetsmyndighet ikkje lenger skal gi uttale til klareringsstyringsmaktene i kvart enkelt tilfelle før klarering kan gis.

5.2 Merknader frå komiteen

Komiteen har merka seg den debatt som har vore i spørsmålet om ein skal leggja til ein bokstav k til § 21 "tilknytning til andre stater".

Komiteen har merka seg at tryggleiksklarering berre skal gjevast eller oppretthaldast dersom det ikkje ligg føre rimeleg tvil om den tryggleiksmessige kvalifikasjon til den aktuelle vedkommande, samt at det berre skal leggjast vekt på forhold som er relevante for denne vurderinga det er snakk om. I lovteksten til § 22 kjem det vidare klårt fram at utanlandske statsborgarar som regel ikkje skal gis tryggleiksklarering, og at dette berre skal skje dersom det ligg føre eit særskilt behov for å gi utanlandske statsborgarar tilgang til graderte opplysningar.

Komiteen har merka seg dei innspel som er komne frå arbeidsgruppa, høyringsinstansane, og det endelege framlegg som Forsvarsdepartementet konkluderer med.

Komiteen merkar seg at innhaldet i den nye bokstaven under den gjeldande paragrafen er ei kodifisering av gjeldande rett. Det skulle av denne presiseringa frå Forsvarsdepartementet si side gå fram at det også i dag er relevant for tryggleiksklarering å få klarlagt den eventuelle binding som norske statsborgarar har til framande statar. Komiteen deler i all hovudsak dette synet, men vil leggja til ei eventuell binding til ein framand stat ikkje i seg sjølv er grunnlag for klareringsavslag. I kvart enkelt tilfelle må det derfor gjerast ei vurdering av den karakter denne bindinga måtte ha for vedkommande som er gjenstand for vurdering. Komiteen er såleis på linje med departementets vurdering i dette spørsmålet, og tilrår at ein ny bokstav kan takast inn, med dei presiseringar som her er framført.

Komiteen har merka seg den tilnærming som rører ved § 21 - klarering på vilkår, og deler i hovudsak dei vurderingar som departementet gjer om at klarering på vilkår kan gjevast i spesielle tilfelle. Det er vanskeleg for komiteen å ta stilling til spørsmålet om det er tid- og ressurskrevjande, slik som det er meddelt av Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM). Komiteen vil likevel presisera at dei forhold som NSM legg vekt på takast til følgje i den grad det skulle visa seg å vera riktig. Komiteen ber derfor om at Forsvarsdepartementet er merksam på forholdet, og eventuelt følgjer dette opp.

Komiteen har merka seg tilnærminga frå arbeidsgruppa om ein ny regel for klarering av utanlandske statsborgarar, samt at departementet deler arbeidsgruppas syn.

Komiteen deler den oppfatninga som departementet gjer, om at det er positivt at grunnlaget for klareringa av utanlandske statsborgarar blir klargjort. Det er ønskjeleg at individuelle vurderingar blir tekne, og komiteen vil legge vekt på at klarering av utanlandske statsborgarar blir tilnærma lik som for norske statsborgarar.

Komiteen har merka seg den tilnærming til saka som blir fremja av NSM og Etterretningstjenesten, og vil understreke at statsborgarskap kan ha medverknad på kva for etterretningsmål som kan bli utvald. På den andre sida vil komiteen også vise til at det i hovudsak ikkje er ei sak for norske styresmakter å klarere utanlandske statsborgarar, men at slik klarering kan skje når det er grunnlag for det. Komiteen vil derfor også presisere at komiteen deler departementets vurdering av at det på dette saksområdet er naudsynt med særreglar for klarering av utanlandske statsborgarar, og at dette er ein praksis som er vanleg i dei aller fleste land.

Komiteen understrekar nødvendigheita av at det føreligger eit kvalifisert grunnlag for å frata ein person tryggleiksklarering. Den enkeltes integritet bør være eit bærande element ved sida av dei andre retningslinjer fastlagt i lover og forskrifter.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til forslaget om å innføre et nytt ledd i § 21 om adgang til å sette vilkår for sikkerhetsklarering. Dette medlem er ikke uenig i at det kan være fornuftig å innføre en slik hjemmel, men etterlyser tydeligere regler for hvilket grunnlag slike vilkår kan settes. En lav terskel for bruk av vilkår kan både fungere vilkårlig og kan også fungere diskriminerende. Slik lovteksten er formulert, er det vanskelig å identifisere hvilke kriterier som åpner for bruk av vilkår.