Stortinget - Møte tirsdag den 7. januar 2020

Dato: 07.01.2020
President: Tone Wilhelmsen Trøen
Dokumenter: (Innst. 123 S (2019–2020), jf. Dokument 12:44 (2015–2016))

Innhold

Sak nr. 7 [12:06:50]

Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Grunnlovsforslag fra Per Olaf Lundteigen og Kjersti Toppe om endring i § 49 (delegering) (Innst. 123 S (2019–2020), jf. Dokument 12:44 (2015–2016))

Talere

Dag Terje Andersen (A) [] (komiteens leder og ordfører for saken): Vi har til behandling et forslag om endring i Grunnloven § 49 første ledd annet punktum. Forslaget lyder:

«Delegering og videre delegering av lovgivningsmakt kan skje til norske offentlige organer.»

Det er bare et mindretall, representert ved Senterpartiet, som anbefaler at forslaget bifalles.

Jeg har lyst til å ta utgangspunkt i at etter en diskusjon i komiteen ba en enstemmig komité statsministeren om å redegjøre for hvilke forskrifter som er vedtatt av andre enn departementene. Med utgangspunkt i det er den delen av forslaget noe det er grunn til å ha oppmerksomhet på, ikke nødvendigvis ved en grunnlovsendring, men ved å sikre oss når det gjelder at den delen av utformingen av noe som faktisk får lovkraft, utøves av andre enn politisk valgte. Det som viste seg da vi hadde den saken til behandling hos oss, var bl.a. at det tok veldig lang tid før statsministeren kunne svare, rett og slett fordi det var mye informasjon og mange steder å hente informasjon. Jeg tror det er en samlet komité som er enige om at dette er et tankekors, som for så vidt også kan være tema i neste sak, som handler om statsrådets protokoller, der Stortinget også kan kontrollere forskriftsutøvelsen til regjeringa. Det er det grunn til å ha oppmerksomhet på. Det er grunn til å ha oppmerksomhet rundt dette når vi som stortingsrepresentanter får spørsmål der ute i virkeligheten, som: Hvordan i all verden kan dere ha funnet på dette? Det er veldig mange eksempler på at det har ikke vi noe greie på at vi har funnet på, for det er en eller annen forskrift som er utformet veldig langt fra også regjeringskontorene noen ganger. Så det er grunn til å ha dette i fokus.

La meg legge til: Da vi fikk den lista, var de aller fleste av forskriftene helt uproblematiske i demokratisk og politisk forstand, for det gjelder mange teknikaliteter, f.eks. Fiskeridirektoratets anledning til å utforme regler for torskefiske og andre fiskerier, altså tekniske ting som blir regulert gjennom forskrifter. Slik må vi ha det i samfunnet vårt, men vi må samtidig ha mulighet for å kunne ha den demokratiske kontrollen at de forskriftene hviler på politiske vedtak og har nødvendig lovhjemmel – bare så det er sagt.

Når det allikevel er klart flertall mot å bifalle forslaget, tror jeg at det for de fleste er ut fra bl.a. noen av de eksemplene det blir vist til av forslagsstillerne. ISO-sertifisering er ett eksempel. Særlig når det gjelder det som går på at det ikke skal kunne være mulighet for internasjonale organer til å lage fellesstandarder for f.eks. Europa – jeg tror nok det er der noe av grunnlaget for forslaget ligger, og ISO-standard er nevnt som et eksempel – ja, da skal vi tenke oss veldig godt om. Nettopp det at vi gjennom internasjonalt arbeid har mulighet til å ha kvalitetsstandarder som sertifiserer miljøvirksomheten til bedrifter gjennom ISO-standard eller andre deler av det mangfoldige ISO-standardsystemet, oppfatter vi faktisk som et gode. Hvis jeg skulle finne på å kjøpe meg en lampe i Sverige, kan jeg sjekke hvilken IP-standard den lampa har, fordi jeg vet at en har den samme IP-standarden. Det er en fordel. Dette er bare et par små, konkrete eksempler på at vi i noen sammenhenger, bl.a. av hensyn til kundenes informasjonsbehov og sikkerhet for kvalitet på varer de kjøper, har behov for å ha den typen internasjonale avtaler.

Så vil jeg til slutt legge til: Det virker litt som om dette forslaget er ment å sette bom for eller vanskeliggjøre internasjonalt samarbeid. Min oppfatning er at vi lever i en tid der det ikke er behov for mindre internasjonalt samarbeid. Ikke minst et land som Norge, som er svært avhengig av å kunne selge ut av landet, har stor fordel av å kunne ha standardiserte beskrivelser på sine produkter, som gjør at de kan være tilgjengelige på markeder også utenfor Norge.

Det er altså et klart flertall i komiteen som anbefaler at forslaget ikke bifalles. Jeg regner med at mindretallet sjøl begrunner sitt forslag.

Nils T. Bjørke (Sp) []: Eg viser til det fyrste innlegget frå leiaren av komiteen. Det er som sagt slik at fleirtalet i komiteen viser forståing for bekymringa for den aukande delegeringa av fullmakter som ein har, og så prøver ein å laga nokre utfordringar på at me er nøydde til å ha eit europeisk samarbeid og eit internasjonalt samarbeid. Det er klart me skal ha eit internasjonalt samarbeid, men spørsmålet er kven det er som skal vedta dei norske lovene.

Eg ser at fleirtalet i komiteen meiner det er eit problem at det er ei stadig aukande delegering til lågare nivå, men som i saka om statssekretærar, ser ein utfordringa, men vil ikkje gjera noko med det. Det er det som er synd.

For Senterpartiet er grunngjevinga for forslaget todelt. For det fyrste: Det føreslåtte tillegget kodifiserer ein over lang tid etablert praksis. Trass i den opphavlege tredelinga av makta vert Kongen og regjeringa tildelte oppgåver som materielt sett er lovgjeving. Delegering av lovgjevingskompetanse, som i utgangspunktet var avgrensa til utfyllande reglar og reglar om framgangsmåte, har etter kvart vorte utvida til òg å gjelda materiell lovgjeving. I staden for at Stortinget vedtek eit konkret og substansielt innhald i norske rettsreglar, overlét ein dette i stadig større grad til Kongen og regjeringa. Dette er ei demokratisk utfordring.

Meir tvilsamt juridisk sett er den delegeringa av lovgjevingsmyndigheit som skjer via EØS til EU. Professor Frede Castberg har uttalt om dette:

«De regler som gjelder om delegasjon av lovgivningsmyndighet til Kongen eller av forvaltningsmyndighet fra Kongen (Regjeringen) til underordnede forvaltningsorganer, kan ikke på noen måte anvendes, når det gjelder spørsmålet om «overføring» av myndighet til internasjonale organer.»

Det er frå «Utredninger m.v. om Det europeiske økonomiske felleskap i forhold til den norske Grunnlov», Dokument nr. 3 for 1961–1962.

Senterpartiet støttar grunnlovsforslaget:

«§ 49 første ledd annet punktum skal lyde:

Delegering og videre delegering av lovgivningsmakt kan skje til norske offentlige organer.

Lovgjevingsmakta kan delegerast og vidaredelegerast til norske offentlege organ.

§ 49 første ledd nåværende annet punktum blir nytt tredje punktum.»

Eg tek opp forslaget frå Senterpartiet.

Presidenten: Representanten Nils T. Bjørke har tatt opp det forslaget han refererte til.

Petter Eide (SV) []: Dette forslaget er interessant å diskutere, for det reiser også viktige prinsipielle problemstillinger knyttet til Norges forhold til andre land. Forslaget handler altså om å begrense delegering av lovgivermakt til andre enn norske offentlige organer. Forslaget er ment, slik jeg leser det, å begrense EU- og EØS-direktivenes innflytelse på Norge.

Vi forstår bekymringen over at lovgivningsmakten har blitt redusert ved at Stortinget har delegert flere fullmakter til regjeringen og til private organer, som det står i innstillingen, og også til internasjonale aktører. Vi støtter også Senterpartiet i en rekke ting når det gjelder automatikken rundt EU-direktivene og måten dette håndteres på, som vi også er svært kritiske til, og at Norge har liten innflytelse på de lovene som vil gjelde for Norge gjennom dette. Det er spesielt knyttet til norsk arbeidsliv.

Samtidig mener vi forslaget har en del slagsider, og det er derfor vi ikke kommer til å støtte det. Vi må tenke litt stort. Vi må forutsette at Senterpartiet tenker prinsipielt når de fremmer et slikt forslag, på den måten at dette forslaget de mener er riktig for Norge, også må være riktig for alle andre land. Når man lager et forslag som gjelder den norske tilknytningen til andre land, må det være sånn at alle andre land i Europa og i verden også må kunne mene at det er riktig for dem at det er nasjonalstaten som har lovgivningsmakten, mens lovgivningsmakten i internasjonale organer i stor grad skal reduseres. Det må da være konsekvensen av dette.

Det er for så vidt en tendens i mange land for tiden, vi har spesielt sett det i Europarådet, at man ønsker å svekke betydningen av internasjonale avtaler, at man ønsker å svekke forpliktelsene overfor internasjonale konvensjoner, og mange setter spørsmålstegn ved viktigheten av internasjonale avtaler.

Med dette forslaget, gitt at andre land også gjør det som ligger i forslaget, hva slags verden får vi da? Det jeg er mest bekymret for, er at vi får en verden hvor konvensjonsforpliktelsene overfor demokrati og menneskerettigheter internasjonalt vil bli undergravd. Det er spesielt bekymringsfullt overfor Den europeiske menneskerettskonvensjon, for der har man faktisk sett at overnasjonale lover gjør land ansvarlige overfor hverandre på menneskerettighetsområdet, og det handler faktisk om beskyttelse av enkeltindividene. Dette forslaget vil innebære at lovgivningsmakten til å fatte denne typen vedtak først og fremst skal være i Norge og ikke knyttes til det som utvikles gjennom Europarådet og i EMK-systemet.

I en slags iver etter å redusere overnasjonalitet og ta mer nasjonal kontroll over lovgivningsmakten i Norge svekkes også internasjonale forpliktelser og beskyttelsen av enkeltindividene rundt i verden gjennom dette forslaget. Her vil det konkret spille inn slik at med dette forslaget vil f.eks. Europarådets lovgivningskompetanse svekkes, for det er en lovgivningskompetanse som er bindende for Norge.

Jeg er opptatt av at vi når vi skal utforme vår grunnlov, også må ha et internasjonalt perspektiv. Det blir litt for snevert å kun se på de – jeg holdt på å si – relativt snevre norske interessene. Vi skal faktisk ta del i en verden hvor de store utfordringene krever internasjonale løsninger, og da kan vi ikke utforme vår grunnlov i et vakuum kun med utgangspunkt i hva som er norske interesser.

Det er tilsvarende på klimaområdet. Vi, altså SV, ønsker i framtiden klimaavtaler som er internasjonalt besluttet, og som også blir rettslig bindende. På den måten kan vi få til det grønne skiftet. Dette forslaget fra Senterpartiet vil forhindre oss i å kunne utvikle slike avtaler i framtiden. Dette drøftes i veldig mange land. Det drøftes bl.a. hvordan aspekter ved Parisavtalen kan gjøres rettslig bindende for konvensjonspartnerne, og det er klart at å gjøre nettopp det vil være en framtidig måte å se for seg løsningen av den globale klimautfordringen på. Dette forslaget fra Senterpartiet spenner også til dels bein under en slik utvikling.

Jeg tror det er avgjørende at vi skiller mellom god og dårlig overnasjonalitet. SV er ikke prinsipielt imot overnasjonalitet. Vi er ikke imot at den norske selvbestemmelsen skal måtte vike gjennom internasjonale avtaler, fordi det faktisk er internasjonale og globale avtaler som må stå over hvis vi har tilsluttet oss dette. Vi er selvsagt kritiske til en rekke deler av overnasjonaliteten som EU og EØS representerer. Der er vi helt enig med Senterpartiet. Men vi applauderer og mener at det er en god overnasjonalitet som f.eks. Europarådet og Den europeiske menneskerettskonvensjon representerer. Det er en god overnasjonalitet som vi ikke på noen som helst måte ønsker skal svekkes gjennom tillegg eller endringer i vår grunnlov.

Denne typen forslag om å trekke lovgivningskompetanse til nasjonale organer og svekke lovgivningskompetansen til internasjonale organer er en oppskrift på mer nasjonalisme. Det er en oppskrift på mindre internasjonalt samarbeid, og i et ulikhetsperspektiv vil forskjellene mellom land øke – og kanskje også forskjellene i land.

Jeg vil også mene – hvis man drar refleksjonen et stykke lenger – at det sikkerhetspolitisk er en dårlig løsning fordi fred og konfliktløsning krever sterke bilaterale og multilaterale relasjoner. Dette forslaget vil undergrave det nettopp fordi man her legger vekt på at lovgivningskompetansen skal tas i nasjonale organer, og at man skal legge mindre vekt på å utvikle felles standarder og felles lovgivning i internasjonale forumer.

Per Olaf Lundteigen (Sp) []: Det er mange sider ved dette forslaget, det er jeg helt enig i. Men det som er hovedsaken i forslaget, er det som står i det, nemlig:

«Delegering og videre delegering av lovgivningsmakt kan skje til norske offentlige organer.»

Hvorfor er det så sentralt? Jo, fordi det som har direkte innflytelse på bedrifter og personer i Norge, som bestemmer deres værende – hva som er rett, hva som er galt, hvordan en skal opptre innenfor handel, innenfor vandel og på alle samfunnsområder – er spørsmål som skal ha sitt ansvar hos dem som er representanter for det offentlige, og som får sin beskjed fra Stortinget.

Da å si at dette forslaget fremmer mer nasjonalisme, er jeg grunnleggende uenig i. Det som er kjernen for forslagsstillerne – og jeg er en av dem – når det gjelder det spørsmålet, er parolen som jeg mange ganger har hevdet, nemlig at Norge er annerledeslandet som ikke er seg sjøl nok. Hva er kjernen i dette annerledeslandet? Jo, det er et folkestyre som skal sikre at en ivaretar de brede, medmenneskelige forholdene, og som ikke legger opp til en nasjonalisme som representanten Petter Eide presenterte på en negativ måte, noe som jeg kan ha forståelse for ut fra historiske erfaringer. Men det er ikke i den tradisjonen dette forslaget er blitt fremmet. Det er fremmet i den norske tradisjonen – annerledeslandet som ikke er seg sjøl nok.

Det blir videre sagt av representanten Eide at det spenner bein under overnasjonaliteten. Nei, det spenner ikke bein under noen overnasjonalitet. Det bare klargjør at i den grad overnasjonalitet skal gjelde i Norge, skal det være som et resultat av beslutninger som tas av norske offentlige organer som står under instruksjon fra Stortinget.

Representanten Eide sa videre at forslaget gir inntrykk av at det som er riktig for Norge, skal være riktig for alle andre land. Nei, det er ikke det som ligger i det. Det er – som jeg nå har prøvd å si – folkestyret som er det avgjørende, og det skal være basisen her.

Det er nå en gang sånn at folkestyret, som vi kjenner det i Norge, er knyttet til nasjonalstaten. Jeg føler at mye av diskusjonen her i denne salen går på at det er noe en ikke fullt og helt vil ta inn over seg. Det gis inntrykk av at vi har et folkestyre utenfor nasjonalstaten. Noen hadde en visjon om at det skulle etableres et folkestyre innenfor det som var Den europeiske union, under forutsetning av at det skulle bli en nasjonalstat. Ja vel, men det har en ikke fått til, så vi har ikke folkestyre i Europa innenfor noen annen kontekst enn nasjonalstatens kontekst, og det er den tradisjonen vi står i.

Det snakkes her om det internasjonale. Det er presisert i forslaget hvor vesentlig det er. Og vi sier at her er en ved sakens kjerne. Grunnen til at dette er sakens kjerne, er at en stigende strøm av EU-direktiver og forordninger blir en del av norsk rett gjennom EØS-avtalen, som krever hurtig implementering i Norge. I innstillingen står det avslutningsvis:

«Samtidig blir allmennheten stadig mindre oppmerksom på hva som egentlig er «norsk rett», noe som fører til svekket lovlydighet.»

Jeg vil si at rettsskandalen i Nav er et eksempel på noen av dilemmaene og problemene vi her står oppe i, nemlig at vi har en rett som er gjort gjeldende for Norge sjøl om retten er i strid med det som er skrevet norsk rett på området, noe som fører til enorme komplikasjoner i hele vårt samfunnsmaskineri. Så det er i høyeste grad vesentlig å få en avklaring på og en presisering av dette.

Representanten Dag Terje Andersen hadde et interessant innlegg der han sa at kontroll- og konstitusjonskomiteen har bedt om å få en oversikt over forskrifter som er vedtatt av andre enn departementet. Det er noe av kjernen i dette. Vi ser at det på område etter område fattes vedtak eller gjøres gjeldende ting i det norske samfunnet som – når en spør hvem det er som har vedtatt dette som direkte påvirker borgeres og bedrifters adferd – ikke er vedtatt av organer som kommer inn under det vi i forslaget kaller «norske offentlige organer».

Jeg kan trekke fram flere eksempler enn det som er nevnt om det økologiske jordbruket. En kan trekke fram det som gjelder for salg av tømmer i Norge i dag. I dag er det regelverk for hva som kan selges av tømmer i Norge som en kan lure på hvor kommer fra, og som har den direkte konsekvensen at hvis en ikke kommer inn under det regelverket, så får en rett og slett ikke solgt tømmer i Norge. Det regelverket har enormt stor økonomisk betydning, et regelverk som – så vidt jeg kjenner til – ikke har vært innom denne salen eller denne salens underliggende organer.

Det vesentlige er at vi får denne klargjøringen. Jeg synes ikke det skal tas for å være noe mer enn det som står, nemlig at «[d]elegering og videre delegering av lovgivningsmakt kan skje til norske offentlige organer». Vi må da ha tiltro til at vi greier å organisere vårt samfunnsliv slik at det blir tydelig at de beslutningene som har direkte konsekvens for norske personer, norske bedrifter eller det norske samfunnet, må ha sitt ansvar knyttet til noen som representerer fellesskapet, og som representerer Stortinget i stort.

Petter Eide (SV) []: Denne debatten reiser en ganske viktig og interessant diskusjon om hvilke lovgivningsfullmakter man skal ha innenfor nasjonalstaten, og hvilke lovgivningsfullmakter vi mener prinsipielt sett det er riktig at vi fatter i et større internasjonalt fellesskap. Både SV og Senterpartiet er motstander av norsk medlemskap i EU, men det trenger ikke å bety, i hvert fall ikke fra SVs side, at vi er motstander av at vi på noen områder underlegger oss noen overnasjonale forpliktelser, for på den måten å finne løsninger på de utfordringer som både Norge og verden står overfor. Jeg er selvfølgelig helt enig i at primært sett skal lovgivningskompetansen ligge til det norske parlamentet, men det betyr ikke at vi skal avvise at internasjonale organ kan ha lovgivningskompetanse som også skal gjelde for Norge.

Som alle i denne salen vet, er jeg spesielt opptatt av menneskerettighetsforpliktelser. Vi har faktisk både en rett og en plikt til å sikre menneskerettighetene også for personer utenfor Norge. Konvensjonsforpliktelsene er satt opp slik at når man er en del av en internasjonal menneskerettighetskonvensjon eller har tilsluttet seg Den europeiske menneskerettskonvensjon, har også Norge en plikt til å sikre at andre land ivaretar sine forpliktelser. Det betyr at vi er nødt til å jobbe på en slik måte at disse forpliktelsene ikke undergraves.

I lesningen av dette forslaget er det en politisk og historisk kontekst. Den historiske konteksten, den internasjonale konteksten, er at dette forslaget fremmes samtidig som vi i en rekke land i Europa, men også i land utenfor Europa – Brasil, Filippinene, USA, Russland, Tyrkia – ser at land trekker seg mer og mer unna internasjonale forpliktelser. De bruker formell argumentasjon for å knytte mer og mer lovgivningskompetanse til eget land, og de forsøker i størst mulig grad å unndra seg de internasjonale forpliktelsene som de har. Det er dessverre en utfordring vi har.

For halvannet år siden kom et formannskap i Europarådet – som var Danmark den gang – med noe de kalte for Københavnerklæringen. Det handlet nettopp om dette, og det var til og med et formannskap i Europarådet. De ønsket å trekke lovgivningskompetanse vekk fra Europarådet til nasjonalstaten på en rekke områder. Det ble heldigvis slått hardt ned på i Europarådet – og stoppet – men det illustrerer en trend. Det illustrerer også den konteksten som forslaget til Senterpartiet må leses inn i. Det er grunnen til min reaksjon på dette. Jeg synes det er uheldig at vi her legger vekt på at vi gjennom Grunnloven på nytt skal understreke at lovgivningskompetansen skal være i et norsk offentlig organ – det er egentlig en selvfølge. Men signalet det gir, slik vi leser innstillingen, er at man i mindre grad skal la seg binde av de prosessene som foregår i internasjonale konvensjoner, som da skal bli rettslig bindende for Norge.

Jeg understreker at dette forslaget er uheldig. Det avviser enhver form for overnasjonalitet. Det gir et signal om at enhver form for overnasjonalitet er feil. Jeg understreker at hvis Senterpartiet skal være prinsipielt ryddig i dette, må de faktisk mene at denne typen forslag også skal være relevant for andre land. Hvis alle land gjør som Senterpartiet her gir råd om at Norge skal gjøre, får vi et Europa der land i mindre grad samarbeider, og i mye mindre grad tar ansvar for europeiske borgere, f.eks. på menneskerettighetsområdet, og det er en svært uheldig utvikling.

Morten Wold hadde her overtatt presidentplassen.

Per Olaf Lundteigen (Sp) []: Jeg setter pris på representanten Petter Eides vurderinger, og jeg er enig i at det er et faktum at forslaget kommer nå når det er en situasjon med en politisk, historisk kontekst hvor man samtidig ser at en rekke land trekker seg mer og mer unna internasjonale forpliktelser. Jeg er enig i det, og dette er et stort problem. Det er svært uheldig. Men det er forskjellige måter å se på den realiteten på. Vi er enige om at det er uheldig, og så er neste spørsmål: Hva er det for slags krefter, hva er det for slags bevegelser, hva er det for slags politisk diskusjon eller mangel på det som bringer dette fram? Hva er årsaken til at vi får en sånn utvikling? Det er etter min vurdering det viktige spørsmålet her. Jeg håper representanten har respekt for Senterpartiets standpunkt, at Norge er annerledeslandet som ikke er seg sjøl nok.

Forslaget går ikke imot overnasjonalitet, men de overnasjonale beslutningene som vi har, som vi må ha, og som vi sikkert på mange områder må ha mer av, skal være forankret i det norske demokratiet. Hvis en ikke greier å forankre det, hvis en ikke greier å få en samtale, en diskusjon, en folkeopplysning om disse spørsmålene, vil ikke de krevende spørsmålene bli forankret på en sånn måte at en har motstandskraft til å stå imot de bevegelser som ønsker en utvikling representanten Petter Eide og jeg er enige om at er feil. Det er det som er kjernen. Vi ønsker altså her at det skal bli forankret sterkere i demokratiet.

Men det som er underliggende her, er synet på nasjonalstaten og nasjonalstatens rolle. Senterpartiet er tilhenger av nasjonalstaten. Vi har ikke funnet opp noe bedre som ramme for demokratiet. Vi må da forstå nasjonalstatens ansvar for å sikre at vi får institusjoner, regelverk, lover og holdninger til internasjonale spørsmål sånn at de som er innbyggere av de ulike nasjonalstater, kan opptre sånn at en ivaretar sin nasjonalstat, men også det store fellesskapet.

Det jeg mener, er at det forslaget vi her har fremmet, er bra for Norge, det er bra for andre nasjonalstater, og det er bra for det internasjonale samarbeidet, fordi det forankrer de internasjonale beslutningene som har stor konsekvens for samfunnet, i de demokratiske foraene etter en politisk demokratisk debatt.

Presidenten: Flere har ikke bedt om ordet til sak nr. 7.

Votering, se voteringskapittel